【摘 要】一个地区营商环境的优劣直接影响着招商引资的多寡，同时也直接影响着区域内的企业经营，最终对经济发展状况、财税收入、社会就业情况等产生重要影响，营商环境评价受到各级地方政府越来越多的重视。而现有营商环境评价大多都是基于区域层面进行的评价，但政府是有众多部门组成的庞大体系，其规则和行为实施要具体分解到各个职能部门的各个岗位上，所以，要提高政府效能，创造良好的营商环境，就必须建立起基于各个部门行为比较的评价体系。只有对政府内部各个部门在为企业服务的效能和水平做出合理评价，并建立起比较排序和竞争机制，才能在整体上形成不断优化营商环境的内在机制，将改善和优化营商环境落到实处。
一、现有营商环境评价体系多是基于区域之间的比较
建立营商环境评价体系是经济转型发展的需要，通过分析营商环境指标，各地可以直接看到自身短板所在，有助于提高补短板的针对性，更好改善营商环境。近年来，无论是国际上比较知名的世界银行团队，还是国内中科院、中国人民大学等在内的一些研究团队都是围绕一个区域探索的营商环境评价体系。如，樊纲团队的中国分省企业经营环境指数、中国社科院倪鹏飞团队的城市竞争力报告、中山大学的城市政府公共服务能力评价、中国社科院的中国城市基本公共服务力评价、中国人民大学国家发展与战略研究院的《中国城市政商关系排行榜（2017）》等，这些评价集中在省级和城市政府提供的各类公共服务质量上。另外，还有政商关系和营商环境的具体内容评估，如政府廉洁度（中山大学）、电子政务和移动政务（清华大学、中国软件评测中心、中山大学）、政府透明度（中国社科院、上海财经大学、清华大学）等。上述各种营商环境的评价都是基于省域及城市之间的比较，是评价某一区域单元整体的营商环境水平，而对更具针对性的、基于区域内部各部门比较的营商环境评价还较少受到关注。
二、构建基于区域内部门比较的营商环境评价体系的必要性
营商环境简单来说就是政府通过建立规则并施以相应的行为，为各类主体的经济活动所营造的制度与人文环境。一个区域营商环境的优劣自然是通过政府规则设计和行为在整体上表现出来，也能让经济活动主体感知出来，并且能够通过相应的指标体系进行评价。但区域政府是有众多部门组成的庞大体系，其规则和行为实施要具体分解到各个职能部门的各个岗位上，所以，要提高政府效能，创造良好的营商环境，就必须建立起基于各个部门行为比较的评价体系。只有对区域政府内部各个部门在为企业服务的效能和水平做出合理评价，并建立起比较排序和竞争机制，才能在整体上形成不断优化营商环境的内在机制，将改善和优化营商环境落到实处。
在建立基于区域内部门比较的营商环境评价体系方面，开封市开了先河，创造了有价值的经验。2018年初，开封市启动了基于内部政府部门行为的营商环境评价工作，并引入河南大学中原发展研究院作为第三方评估机构，参照国内外各种评价体系，结合地方实际，构建了独具特色的评价指标体系，并具体组织实施。以两个月为一个周期，给出各部门营商环境综合排序，由书记市长主持发布会进行公开点评，排位靠后的部门要上台做检讨表态发言，极大地提升了各部门优化营商环境的意识，形成了争创优化环境的良性竞争机制，对优化区域整体营商环境起到了极大的推动作用。
三、基于区域内部门比较的营商环境评价体系的特点
根据开封经验，我们总结出基于部门比较的营商环境评价指标体系具有如下特点：
第一，需要根据部门工作性质重构指标体系。就市直单位指标体系来说，由于各市直单位权责职能不同，涉及业务内容不同，而现有参照世界银行构建的各种评估指标体系都是以地区为单位，其一项指标可能涉及若干个部门，而有些政府组成部门在全部指标体系中甚至都涉及不到，因此无法套用中科院评估指标体系。但是，各市直单位又是一个地区发展不可缺少的组成部分，全市营商环境的优化提升需要各单位协同、共同努力才能做好，对全市各市直单位的评估也是非常重要，这是督促各市直单位转变工作作风、提高工作效率、提升服务满意度的重要抓手。
其实，对一个地区的营商环境评估指标体系重点考察的无非就是办事便捷程度、企业生存经营成本、政府为企业发展提供的服务情况等等。开封市各市直单位营商环境评估指标体系设定也是按照这一原则，督促各部门为企业发展提供更加便捷高效的服务，使企业群众办事方便、办事成本低、得到好的服务等等。如，市直单位的指标体系包括业务办理效率，这与中科院指标体系中各类事项办理环节、办理时间等都是对应的，环节少、时间段，则效率就高。此外，政务信息公开、政务服务满意度、业务办理公平公正情况、信息化建设情况等都是围绕企业办事方便、更好的为企业提供服务等方面评价的。因此，市直单位营商环境评估指标体系虽然表面上与通行评估指标体系设定不一致，但其评价的内涵、评估涉及的主要内容是想通的。
第二，需要增加主观评价指标。此外，由于通行评估数据是以年度数据为依据，年度数据相对好获取，并且以客观数据为主，企业调查问卷是企业实际感受给出的评价，并且样本量比较大。而中原发展研究院对开封市的营商环境评估是每两个月一次，客观统计数据不太容易获取（很多都是年度或者季度才有数据），并且采集的数据需要更多的是流量数据，才能反映出每两个月的变化情况，因此，数据采集中客观数据相对较少，而通过企业调查、座谈，企业切身体会的主观评价较多，主要是反映近两个月企业办事过程中对被评估对象营商环境工作的评价。所以，增加主观评价指标是非常必要的。
第三，在指标体系设定方法上，通过分级指标设定的方法，使最终的指标体系既相对统一，又针对各单位自身实际情况差异化对待，对各级指标进行差异化赋权，通过模型计算，最终对各单位优化营商环境得出综合评价。
（供稿人：河南省社科院副研究员、博士 赵然）
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