【摘 要】河南自由贸易试验区自建立以来取得了优异成绩，但河南自贸区建设一年多以来，只有一个案例被商务部向全国推广。因此，需要探寻制约河南自贸区制度创新的现实困境，挖掘背后成因，提出具有针对性和可操作性的政策建议，以更好地发挥自贸区制度创新的功能。
一、河南自由贸易试验区面临的现实困境
河南自贸区是我国中西部自贸区的典型代表，同时，由于河南省在全国处于连接南北、贯通东西的重要战略地位，因此，河南自贸区的发展不仅可以为内陆自贸区的发展提供可复制、可推广的发展路径及制度创新经验，而且对于推动中西部地区对外开放的高质量发展具有重要的战略意义。通过对我国11个自由贸易试验区尤其是对河南自贸区3个片区的调研发现，虽然河南自贸区在贸易便利化、投资自由化及事中事后监管等方面进行了一系列的制度创新，并在全国范围内进行了一定范围和一定程度的复制与推广，但制约河南自贸区发展的体制性障碍依然存在，这些现实困境在一定程度上制约了河南自贸区的制度创新。
（一）河南自贸区的功能定位出现一定程度的偏差
虽然党中央、国务院对河南自贸区的核心功能定位为制度创新，以达到降低企业运营的制度性交易成本，进而达到优化营商环境、对接高标准国际经贸新规则的目的，为经济改革和制度创新探索可推广、可复制的经验。但调研发现河南自贸区仍然十分关注招商引资等短期经济增长功能，而在一定程度上忽视了深层次的制度创新这一核心功能，这与党中央、国务院对自贸区的功能定位出现了偏差。
河南自贸区功能定位出现偏差的原因：一是地方政府“GDP至上”的观念依然浓厚；二是对自贸区的考核仍然套用开发区的考核模式，加剧了自贸区功能定位的偏差。
第一，经济增长在地方政府官员的政绩中依然占据相当大的权重，地方政府“GDP至上”的思维并未得到彻底扭转。很多地方政府希望通过自贸区达到产业集聚、促进当地经济增长的目的。地方政府对自贸区核心功能的偏离，导致过于关注自贸区的短期经济增长功能，而在一定程度上忽视了制度创新这一核心功能，这与党中央、国务院建立自贸区的初衷相悖。
第二，对自贸区的管理沿袭了开发区的管理模式，加剧了自贸区的考核压力，造成自贸区核心功能的偏差。开发区的管理模式虽然效率高、目标明确、操作简单，但产生了诸多负面效应，如郑州、洛阳、开封市政府对自贸区的新注册企业数、吸引资本规模、进出口额、GDP规模等指标作为自贸片区之间进行评比和评估的重要内容，导致自贸区把相当一部分精力用于招商引资，而制度创新的研究与实践则受到较大影响。同时，沿袭开发区的管理模式，导致自贸区的考核压力较大，还导致在自贸片区产生了一些乱象，如为了追求招商引资规模，一些自贸片区管委会动员区外企业先注销，然后再在自贸区重新注册，以增加自贸区内招商引资的统计指标。
（二）河南自贸区制度创新的协调成本高
在对河南自贸区三个片区调研中发现，每个片区都抱怨进行制度创新的协调成本过高，自贸区的很多工作和精力都在围绕各种协调工作在转。这些协调的层次既包括地方与中央部委的协调，还包括自贸片区与省（直辖市）直机关的协调，也包括自贸片区与当地政府部门之间的协调。自贸区制度创新协调成本过高的问题，是自贸区现实困境中的核心问题，已成为郑汴洛三个自贸片区普遍存在的通病，被各个自贸片区广为诟病。
河南自贸区制度创新协调成本高的形成原因：一是部委放权的强度及意愿与地方所需之间的匹配性不强，而自贸区对部委的协调存在较大困难；二是一些河南自贸区本身的管理体制机制并不顺畅，加剧了自贸区制度创新的协调难度。
第一，部委放权的强度及意愿与地方所需之间的匹配性不强，导致自贸区的协调成本高。通过调研发现，虽然河南自贸区具有制度创新的积极性，但由于制度创新要突破各种法律法规及部门规章的刚性约束。从突破法律的角度来看，目前全国人大常委会除了授权国务院在上海、广东、天津、福建自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定外，其他自贸区均未获得这种授权，法律法规的刚性约束使得制度创新难以突破。而要突破法律法规及部门规章，则需要河南自贸区尤其是自贸片区主动对接中央相关部委进行协调，即出现比较突出的所谓“跑部前进”的现象。从部委角度来讲，对自贸区进行放权一方面由于信息不对称，会产生不少监管风险，另一方面，有些核心权力的下放会导致相关部委在这方面的权力萎缩。因此，中央部委放权的积极性和力度与河南自贸区的期望存在较大差异，增加了河南自贸区制度创新的协调成本。
第二，河南自贸区的管理体制机制不顺畅，增加了制度创新的协调成本。对于河南自贸区管理体制机制不顺畅的问题，牵扯三个层面的问题。一是河南省自贸办的定位问题。目前全国省级自贸办的定位呈现两种形式：第一种以上海自贸办为代表，定位为协调中央部委及省级相关厅委局办；第二种定位为自贸片区的管理和考核机构。目前，河南省自贸办的定位比较符合第二种定位模式。比较而言，由于郑州、洛阳和开封自贸片区的级别低，难以协调省直机关，更难以协调中央部委，增加了郑汴洛三个自贸片区制度创新的协调成本。二是自贸片区的套合问题。关于自贸片区与当地经济功能区的关系，现有两种方式：一种采取“一套人马、两个牌子”的套合管理模式，但会在原有经济功能区架构的基础上，增加少数几个与自贸区相关的局委，如上海自贸区以及河南自贸区的洛阳自贸片区；另一种则另起炉灶，成立独立的自贸片区管委会，如郑州自贸片区和开封自贸片区。总体来看，后一种虽然看似比较重视制度创新，但实践中发现，一方面由于自贸片区管委会自身的机构配置不齐全，另一方面也难以协调当地政府的相关局委，导致制度创新举步维艰。三是自贸片区自身的定位及级别问题。在调研中发现，郑州、洛阳和开封三个自贸片区管委会主任均由一名副厅级领导兼任，主持日常工作的常务副主任为正处级，这一较低的行政级别导致在同级间的协调能力相当有限，对上级部门的协调能力更弱，这加剧了制度创新的难度。尤其是郑州片区，地理区域上涵盖了郑东新区、郑州经开区和金水区，由于郑东新区和郑州经开区主要领导的级别均为副厅级，而负责郑州自贸片区日常工作的常务副主任为正处级，导致协调起来非常困难。
（三）河南自贸片区难以承接省级经济管理权限
为提高自贸区的自由度，河南省级政府主动列出清单，赋予河南自贸区以省级经济管理权限，以减少审批层级，提高河南自贸区的自主权及办事效率。从理论上来讲，赋予省级经济管理权限，对于提高河南自贸区的自由度的确有诸多好处。但在调研中发现，虽然河南省对自贸区首批下放了455项省级管理权限，但郑州、洛阳和开封三个自贸片区往往难以承接省级经济管理权限，导致省政府的放权在一定程度上流于形式。
河南自贸片区难以承接省级经济管理权限的原因：第一，自贸片区的编制较少，人手不足。通过调研发现，河南三个自贸片区的人员编制多在20人左右，但由于自贸片区的工作任务非常繁重，往往缺乏人手专门研究省级权限的落实问题，如河南省一次性下放了455项权限，光研究这些权限就需要大量精力，更别说组织落实了；第二，放权时的配套设施不完备，导致放权难以落地。虽然省直有关部门下放了一些省级权限，由于多数管理权限涉及到行政审批事项，依然需要履行专家论证程序，但由于省级层面的专家数据库建设不完善，导致专家论证程序难以开展，导致很多下放的权限只停留在纸上。第三，下放的有些权限并不是自贸区所急需，而自贸区需要的某些权限并未下放。有些省直部门在下放权限时，未考虑自贸片区的实际需要，导致一些核心的权限并未下放，而下放的部分权限自贸片区并不需要。
（四）河南自贸区制度创新的动力尚存在较大的提升空间
虽然河南自贸区具有一定的制度创新动力，但总体来看，其创新动力尚存在较大的提升空间。河南自贸区的一些片区即使从事制度创新，也是在一些碎片化的、非关键的制度微调上打转（如备案事项的多证合一），而没有去啃那些“难度大、意义大”的关键性制度创新（如证照分离改革），从而导致很多河南自贸区在制度创新上一定程度上存在形式多于实质的问题，未能达到形成系统集成性制度创新经验的使命定位。
河南自贸区制度创新动力不足的形成原因主要在于制度创新的风险与收益不匹配，制约了自贸区进行制度创新的积极性。第一，自贸区进行制度创新的风险很高。由于制度创新需要冲破已有的利益格局和面对许多未来的不确定性，而河南省对自贸区制度创新可能出现的各种风险缺乏专门的法规进行保护，导致制度创新的风险高。如河南自贸区在放宽市场主体的准入门槛时（如企业注册资本由验资制变成备案制、监管方式由事前监管变成事中事后监管），会面临放开容易监管难的问题，在监管过程中难免会出现各种风险。如果不对这种制度创新过程中出现的风险进行科学免责，对河南自贸区的深化改革探索会造成不利的影响。第二，自贸区薪酬标准偏低，难以激发制度创新的动力。通过调研发现，郑州、洛阳和开封三个自贸片区工作人员普遍抱怨工作太辛苦，一方面制度创新的难题太多，风险也大，且失败后要承担责任，成功后却不能享受相应的利益。另一方面常规性工作任务繁重，加班加点成为工作常态。三个自贸片区工作人员的工资待遇严格按照公务员系统的标准进行计酬，客观地讲，这种计酬方式与自贸区工作人员的工作强度及压力不匹配，导致部分自贸区工作人员进行制度创新的动力不足。在调研中也发现一些比较好的做法，如福建自贸区厦门片区为了吸引高端人才，专门出台了“自贸专才”的招聘计划，对于入选“自贸专才”的高端人才，给予最高80万元的年薪。这种做法在一定程度上缓解了自贸区制度创新动力不足的问题，值得河南自贸区借鉴。
总之，由于目前河南自贸区存在着诸如功能定位出现偏差、制度创新的协调成本高、难以承接省级经济管理权限、制度创新动力不足等现实困境，导致地方政府在自由贸易试验区建设上存在着“重申请、轻创新”的倾向。即地方政府陷入了热衷于跟中央要“发展的权利”，却回避“改革的义务”（陈林，2016）。河南自贸区这种“重申请、轻创新”的不良倾向对自贸区的制度创新存在诸多不利影响。
二、河南自由贸易试验区的机制优化
（一）完善考核机制，聚焦制度创新的核心功能
由于对自贸区套用开发区的管理模式，导致郑州、洛阳和开封三个自贸片区在进行制度创新的同时，还面临着招商引资的重任。因此，国家及河南省自贸办应设计完善的以制度创新为导向的自贸片区评价体系，弱化三个自贸片区招商引资、产业发展等短期经济增长功能，引导自贸片区真正做到以制度创新为核心，打造高标准的营商环境，释放制度创新红利，进而为全国形成可复制、可推广的制度创新经验。
（二）理顺央地权责及自贸区本身的管理体制机制，降低协调成本
一方面，应进一步理顺央地权责。一是要建立部际之间、部委与河南自贸区之间的定期协调机制，根据自贸区制度创新的需要，加大中央部委的放权力度，降低河南自贸区制度创新的协调成本；二是应进一步明确河南自贸区应以制度创新为核心任务，引导自贸区在为国家试政策与为地方谋发展之间取得合理平衡。
另一方面，应理顺河南自贸区自身的管理体制机制。一是要科学界定河南省自贸办的职能定位。河南省自贸办应起到统领各自贸片区制度创新的核心功能，不仅要主动对接中央部委，同时应主动对接省直相关部门；二是要理顺自贸片区的管理体制。郑州和洛阳自贸片区可采取与当地经济功能区套合的管理模式，这样可以大大提高自贸片区在协调能力上受到的限制；三是适当提高三个自贸片区的行政级别及人员编制，增强自贸片区的协调能力和制度创新水平。
（三）遵循实际需要及务实有效的原则，科学设计下放的经济权限
首先，河南省直部门要根据实际需要，有针对性地下放务实有效的审批权限，不能为了追求数量和形式，下放许多自贸片区不需要的管理权限。其次，对于已经下放的、自贸区亟需的省级经济管理权限，下放的同时要开放审批端口给自贸片区，以避免形式上的下放。最后，由于三个自贸片区的工作任务过于繁重，有条件的地方可以适当增加自贸区的人员编制，加强对下放权限的研究及落实。
（四）构建制度创新的容错机制，适当提高工资待遇，激发制度创新的积极性
应在国家及省级层面通过法规及部门规章的形式，对河南自贸区进行制度创新时，只要制度创新的前期论证充分、理由合理，并且属于非主观原因导致制度创新失败，就应该对自贸区进行合理免责，降低制度创新的风险。同时，要突破现行的普通公务员的工资薪水标准，结合自贸区的工作性质及工作强度，科学设计三个自贸片区工作人员的薪酬制度，以激发自贸片区进行制度创新的积极性。
（供稿人：河南大学经济学院副院长 郑展鹏
河南大学经济学院副教授 曹玉平）
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