【摘 要】2018年以来，开封市委市政府高度重视优化营商环境工作，将其作为全市工作的重点，出台了《开封市进一步优化营商环境实施方案》，建立起了优化营商环境双月通报点评例会制度，并委托河南大学中原发展研究院为全市各单位优化营商环境工作进行每2个月一次的第三方评估，定期公开发布评估结果。本评估主要是在参照世界银行营商环境指标体系及国内各研究机构有关营商环境评估的指标及模型基础上，结合开封市经济社会发展及评估对象的实际情况，探索设计了具有“开封特色”的营商环境建设第三方评估指标体系。
一、开封市营商环境建设第三方评估开展的背景
为深入贯彻落实习近平总书记关于加大营商环境改革力度的重要指示精神和党中央、国务院以及省委、省政府相关部署，着力解民忧、优环境、转作风、打攻坚，不断提升为企业服务的能力和水平，打造营商环境国际化引领区。根据《开封市进一步优化营商环境实施方案》和开封市转型攻坚暨优化营商环境推进大会精神，做好全市营商环境评估工作，促进全市营商环境大提升，实现经济高质量发展。受开封市委、市政府委托，河南大学中原发展研究院作为开封市营商环境建设第三方评估工作团队，就全市各政府单位营商环境建设工作情况进行每2个月1次的客观评估，发布评估得分结果，撰写评估报告。
自2018年3月接受委托后，中原发展研究院积极组织包含教授、副教授、博士研究生、硕士研究生在内的30余人作为专门的评估团队，设定客观、公正的第三方评估指标体系并进行评估。目前，已经于2018年4月、6月、8月完成了3次评估工作，并在开封全市优化营商环境双月通报点评会上发布每次的评估结果。
二、营商环境评估指标体系的构建情况
为做好开封市营商环境建设第三方评估工作，促进全市营商环境大提升，客观公正的对各单位优化营商环境工作给出评估，第三方评估团队（河南大学中原发展研究院）深入研究了世界银行及国内各知名研究机构（如，中国人民大学国家发展与战略研究院、中国社科院、中山大学等科研院所）关于营商环境评估的指标体系，结合开封市经济社会发展及评估对象的实际情况，最终设定了具有“开封特色”的营商环境建设第三方评估指标体系。各单位的指标体系都是基于该部门对优化营商环境的公开承诺，并结合各单位实际工作情况（工作性质、工作及服务对象、业务开展情况等）而设定的。
由于提交营商环境公开承诺书的各单位工作性质、工作及服务对象、业务开展情况等方面都存在着差异，在评估其营商环境建设质量时无法采用统一的指标体系进行评估，但作为全市营商环境建设不同方面的重要组成部分，又需要对各单位营商环境建设情况进行横向对比，以更好的提升全市整体营商环境质量和水平。因此，在设计评估指标体系时，我们通过分级指标的设定，使得最终的指标体系既相对统一，又可针对各单位自身实际情况差异化对待。具体来说，对每一评估对象设计评估指标时，一级指标体系相对都是一致的，主要包括评估对象完成的业务数量指标、评估对象的工作效率指标、评估对象的服务态度指标、是否具有非现场办理的流程措施、投诉渠道是否通畅有效等五个方面（即，五个一级指标）。随后，结合各单位工作性质、工作面向的主要对象、业务开展情况不同等因素，在一级指标体系基础上，根据各部门实际工作情况和营商环境公开承诺书承诺的主要内容，再设定二级、三级指标。
在指标体系构建时，评估团队还根据各单位具体工作的性质，结合其工作业务重点，将各单位区分为对企服务、对民服务和政务服务等三种类别，针对不同类别的单位设定各有侧重的二级指标，以体现其工作性质，真实反映不同单位在全市优化营商环境工作中的侧重点；并在同类别单位中设定有共性的二级指标，以增加部门之间的可比性。同时，本套指标设定统一加入了调研员调研感受评分作为考察被评估对象服务态度的二级指标之一，以增强调研员与被考察单位之间的沟通交流，深化第三方评估的客观公正性，也促使评估团队对各单位给出更富针对性的意见建议。
三、开封市营商环境建设第三方评估工作的特色
与国内外其他营商环境评估体系相比，开封市营商环境建设第三方评估具有如下特色：
一是在评估对象上，本评估主要是针对各个具体业务部门进行的系统性评估。前面也已经提到，无论是世界银行的营商环境评价体系，还是国内各大研究机构开展的营商环境评估排名，都是以国家或地区为单位，难以反映某一地区内部各具体业务部门的实际工作情况，也无法有效反映该地区在优化营商环境中的优势做法和不足之处。而本套营商环境建设第三方评估指标体系是针对各具体业务部门设定的，并且是结合各单位不同的工作性质、业务重点，去评估其在整个地区的营商环境做出的贡献和不足，最终对各业务单位都给出有针对性的改进建议。
二是在指标体系设定上，通过分级指标设定的方法，使得最终的指标体系既相对统一，又可针对各单位自身实际情况差异化对待。具体来说，对每一评估对象设计评估指标时，一级指标体系相对都是一致的，主要包括评估对象完成的业务数量指标、工作效率指标、服务态度指标、非现场办理指标、投诉及反馈指标五个方面；然后，再结合各单位工作性质、工作面向的主要对象、业务开展情况不同等因素，在一级指标体系基础上，根据各部门实际工作情况和营商环境公开承诺书承诺的主要内容，再设定二级指标，各部门的二级指标既有共性的，也有差异性的，以便于评估的客观可操作性。
三是在评估方法上，充分利用了现代经济学方法，通过模型计算，最终对各单位优化营商环境所做的工作得出综合评分。在评估指标体系设定基础上，结合各单位工作性质和业务重点，对各项一级指标、二级指标进行差异化赋权，并建立数学模型，通过模型模拟计算，最终得出各单位营商环境建设的总评得分。需要强调的是，本套评估体系非常注重一手资料的获取，采取多种途径获取不同指标需要的数据，严格保证采集数据的客观真实性，并将采集到的原始数据进行无量纲化标准处理，模型中使用的数据均是经过标准化处理后的数据。
四、开封市营商环境建设第三方评估开展的实践及效果
在前期指标体系设定的基础上，中原发展研究院（第三方评估团队）专门组织博士、硕士研究生参与各单位一手资料调查获取、数据整理等工作，并通过无量纲化方法，将评估调查的原始数据标准化处理。随后，结合各单位实际工作情况、性质等，对指标体系的各项指标进行了赋权（由于各单位工作性质、业务开展情况、工作及服务对象等情况的不同，为了增强各单位评估结果的可比性，就对各项指标赋予权重采取差异化的方法），将经过标准化处理后的数据带入建立好的模型中进行计算，最终得出各单位营商环境建设的各项指标得分及总评得分，直观显示出各单位在近期营商环境工作中的表现。
经过几个月的探索，评估团队不断的完善修订评估指标体系，多次与被评估部门进行对接沟通，深入了解其具体工作情况，挖掘各单位优化营商环境公开承诺的延伸内容，剔除或调整了与各单位实际工作相关度比较低的指标，增加了能够体现各单位亮点和重点工作的指标，使得设定的指标体系能够更加真实的反映各单位的实际情况。就目前固定下来的指标体系来看，开封市的49个单位二级指标共计968个，其中，结合不同单位实际工作情况，设定的指标数量最多的单位是开封市教育局，包含了31个二级指标，设定指标数量最少的单位是开封市台办和农机局，也都包含13个二级指标，并且各单位的二级指标数量大多集中在16-23个。总体上看，各个单位的指标体系也都是比较完善和全面的。
截止目前，评估团队已经对开封市各单位营商环境建设情况完成了3期评估，经过3期评估的督促和激励，开封市优化营商环境工作的良好氛围已经基本形成，各单位也都越来越重视在优化营商环境工作，基本都认识到了优化营商环境工作的常态化和重要性，各单位在积极改善工作作风、提高工作效率、提升工作满意度等方面做出了很大努力，使全市全面建设高效便捷的政务环境、竞争有序的市场环境、公平公正的法治环境、开放包容的人文环境、宜居宜业的生态环境的目标实现更近一步。但是，取得成绩的同时，也应该正视与发达地区乃至发达国家的差距，应该认识到在提高服务意识、精简办事流程、加强非现场办理等方面还有很大的提升空间，并要继续在优化营商环境工作方面做出更多的努力和改变。
在开展优化营商环境工作的大背景下，由第三方评估机构对一个地区各业务单位优化营商环境工作做出评估，能够极大的督促各单位改进工作作风、改善工作态度，提高工作效率及服务意识，使得各单位都更加重视营商环境的营造，这已经在开封市开展的3期营商环境评估工作过程中有所体现。
（供稿人：河南大学中原发展研究院 李少楠）
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