中原发展报告
中原发展研究院 2017年7月15日
提升科学发展载体，促进产业结构优化升级
【摘 要】完善和提升科学发展载体是产业结构优化升级的关键。对产业集聚区、城市两区的调研发现，人才和资金要素的制约、企业创新与协同创新不足、集聚区内企业开工率不高是各类产业集聚区存在的共性问题，财权、事权和用人权的不对等是地市级产业集聚区存在的特殊问题。城市两区规划基本形成，但产出尚不具规模，面临人员配备不到位、机构不健全、职能分工不清晰等问题。围绕问题，提出四点对策：优化政府服务机制，集聚人才等优质要素；加强多元主体合作，发挥协同创新优势；积极排查企业开工率低的原因，促进园区良性运转；适当的赋权或升级，释放集聚区发展新动力。结合国家战略和新的经济业态，提出两点建议，紧密围绕获批的国家战略平台和网络经济新业态提升科学发展载体；将特色小镇建设作为科学发展载体的新内涵。
一、提升科学发展载体是产业结构优化升级的关键
2014年5月习近平总书记调研指导河南工作时指出，河南应围绕加快转变经济发展方式和提高经济整体素质及竞争力，着力打好以发展优势产业为主导推进产业结构优化升级，以构建自主创新体系为主导推进创新驱动发展，以强化基础能力建设为主导推进培育发展新优势，以人为核心推进新型城镇化“四张牌”。
产业结构优化升级是打好“四张牌”的核心，是转变经济发展方式，提升经济发展质量效益的关键和基础，是河南建设“四个强省”的重要支撑。区域经济发展的关键是围绕优势产业推进的产业优化升级，创新驱动的主体是产业创新，城镇化质量的提升依赖于产业支撑，基础能力建设要围绕产业发展布局。以发展优势产业为主导推进产业结构优化升级，需要完善提升科学发展载体。科学发展载体以“集聚”为核心，深入推进企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建，是构建现代产业体系的平台，是产业结构优化升级中地方政府的抓手和实践载体。提升科学发展载体，一方面要求推动河南省产业集聚区的提质转型升级，实现集群、创新、智慧、绿色化发展，推动工业和先进制造业的发展；同时规划、建设、发展好商务中心区和特色商业区（街）等城市两区，推动现代服务业的发展。产业集聚区、城市两区等科学发展载体的完善和提升是推进产业结构优化升级的关键。
二、河南省科学发展载体建设中存在的问题
河南省社科规划重大项目《加快推进“一个载体、四个体系、六大基础”建设》课题组通过与产业集聚区管委会、企业代表座谈、发放调查问卷、走访集聚区内关键企业等方式，从2016-2017年先后调研了商丘市、驻马店市、平顶山市、许昌市、新乡市等各地各类产业集聚区和城市两区，通过调研梳理科学发展载体建设中存在的亮点和问题。
科学发展载体建设中的亮点主要表现为政府服务机制的创新和区域发展空间载体的创新。第一，招商理念与政府服务机制的创新。禹州市产业集聚区坚持“四个转变”和“两手抓”的招商理念，由政府主导招商向间接招商转变、由招项目向招产业转变、由拼优惠政策向比环境优化转变、由国内招商向国内外招商并重转变，坚持招外商和招禹商“两手抓”。建立了项目入驻会商制度和规委会[1]制度，做到“一个项目，一个分包领导、一套工作班子，一条龙服务”。商丘市夏邑产业集聚区提出了政府“123456”治理机制，每个招商项目成立一个由县级干部任指挥长的指挥部；实行项目征地企业不与群众接触、手续报批企业不与部门接触的“两不接触”原则；严厉打击强装强卸、强揽工程、垄断工料三种不法行为；杜绝向企业乱摊派、乱检查、乱评比、乱罚款“四乱”现象；坚决制止吃、拿、卡、要、报五种不良行为；实行首问负责制、限时办结制、一站服务制、过错追究制、客商评议制、按期兑付制六项机制。夏邑县政府出台企业优秀员工的购房优惠政策，在园区内企业工作达到10年以上的优秀员工，享受低于市场价40%的购房优惠。睢县鼓励公务员协助落实企业招工难题，将协助企业招工作为政府公务员的工作职责之一，每名公务员成功协助企业招工1人、且在企业干满1年的，奖励2000-5000元不等。第二，创新、拓展产业发展载体。电子商务产业园、大数据产业园、特色小镇等新的空间载体呈现，有力支撑产业结构优化升级。驻马店市成立大数据产业园区；禹州市在全国县级层面率先成立大数据管理与发展促进局，积极实施“三园两众创一街区”。禹州神后镇正着力打造特色小镇，特色小镇正成为新时期推动城乡空间布局优化和产业结构优化升级的重要载体。
产业集聚区存在的共性问题有三个：一是人才和资金要素的制约。河南省高新技术产业的技术和管理人才多集中在郑州、洛阳两城市，其它地市产业发展均受到高新技术人才、管理人才的制约，县级产业集聚区更是难以留住人才，集聚区内企业面临招工难。二是企业创新与协同创新不足。企业对研发资金的投入不足，政府、企业、高校、研究机构、金融、创业孵化（官、产、学、研、创、金）等的协同创新机制还停留在理论认识或初级阶段，未取得实质性进展，政府在推动协同创新上还大有可为。即使是已建成博士、院士研发基地、工作站6家，市级研发中心14家，校企合作36家的全省十强产业集聚区——禹州产业集聚区，在协同创新的推动方面政府未发挥应有的作用。三是集聚区内企业开工率不高。产业集聚区企业开工率低的不足40%，开工率高的能够达到70-80%。企业内部还存在部分开工、边建设边开工的情况。
地市级产业集聚区权能不对等，集聚区没有独立的财权、事权和用人权。很多地市级产业集聚区的行政级别与地市其他局机关是平级，集聚区在招商过程中无直接对接企业的决策权，不能独立出台招商优惠政策，产业集聚区管委会只能做红娘、牵线招商，之后企业再具体对接土地、城建、商务、国税、地税等办理相关手续。虽然集聚区管委会通常设立对应局机关的派出部门，但手续办理中的决策权仍在局机关而非集聚区管委会。职权不对等最终导致集聚区机构不健全，体制不完善，人员编制紧张，项目建设手续繁琐，招商引资政策缺乏创新。
城市两区的发展总体不理想。自2012年河南省委、省政府提出规划建设商务中心区和特色商业街区至今，商务中心区、特色商业街区等城市两区建设进度不一，少数处在规划阶段，大部分处在建设和实施阶段，全省城市两区的整体判断是规划基本形成，初见成效，但产出尚不具规模。城市两区面临着人员配备不到位、机构不健全、职能分工不清晰等多重问题。有的地市将城市两区作为城乡一体化示范区的一部分进行规划建设。部分地区城市两区管理部门的重要任务还是征地、拆迁、安置补偿。
三、提升科学发展载体的建议
围绕科学发展载体建设中存在的问题，提出以下对策。第一，优化政府服务机制，集聚人才等优质要素。进一步创新招商理念，优化政府服务机制，加大引进人才、留住人才的政策支持力度，通过环境留人、平台留人、待遇留人、感情留人多维度留住技术、管理人才。政府应为企业筹资创造条件，应培育、规范和完善金融市场，保障资金流通畅通无阻，打击挠乱金融秩序的不法行为，为企业筹集资金提供一个良好的金融环境。第二，加强多元主体合作，发挥协同创新优势。政府应积极引导，结合集聚区的产业特点，建设一批政、产、学、研、创、金等协同创新平台，将全国、全世界的优质资源为我所用，通过有效整合资源建立新的竞争优势，以协同创新的平台大力推进科技创新，增强集聚各类创新资源的能力和内生创新活力。第三，积极排查企业开工率低的原因，促进园区良性运转。认真排查企业不开工或开工率低的原因，排查是企业自身运营能力差、产品缺乏市场竞争力等内因导致的，还是招工难、环境约束导致的无法开工，还是企业蓄意囤地导致，针对不同的原因协助解决，严厉打击企业在集聚区内囤地、圈地等恶性行为。第四，适当的赋权或升级，释放集聚区发展新动力。达到一定规模和效益、符合条件的产业集聚区可以提升行政级别，赋予一定的财权、事权和用人权，可考虑将符合条件的地市级集聚区由正处级升格为副厅级，将行政升级作为一种正向激励，释放集聚区发展的新动力。
结合国家战略和新的经济业态，提出两点建议。首先，紧密围绕河南省获批的国家战略平台和网络经济新业态提升科学发展载体。紧密围绕郑州航空港经济综合实验区、中国（河南）自由贸易试验区、郑洛新国家自主创新示范区等引领性战略平台以及中国（郑州）跨境电子商务综合试验区、国家大数据综合试验区、兰考普惠金融改革试验区等专题性战略平台，进行科学发展载体的建设和提升。比如，郑州、洛阳、新乡产业集聚区的提质必须与国家自主创新示范区的建设相结合，以创新驱动发展。郑州市各类产业集聚区的提质必须瞄准大数据产业、互联网+、电子商务产业，发挥郑州跨境电子商务综合试验区、国家大数据综合试验区的政策优势。同时，应结合自身的区位特点和产业基础，运用网络经济这一新的经济业态，在产业集聚区或城市两区建设电子商务产业园、大数据产业园、现代物流园区，实现现代服务业与传统优势产业的协同发展，必要时可以设立大数据促进与管理局、电子商务管理局等职能部门，围绕网络经济新业态推进产业结构的优化升级。其次，将特色小镇建设作为科学发展载体的新内涵。积极引导严格审批，促进特色小镇的建设，将特色小镇作为优化城乡空间布局和产业转型升级的新载体。河南省特色小镇的建设应注意规划、审批上的把关，决不能搞一窝蜂，小镇首先要“特”，即培育和形成特色产业，促进传统产业提升和新兴产业培育，把文化旅游、金融、互联网等高端要素渗透到特色小镇建设中，在产业策划、营运构思、规划落地、项目突破等环节上下功夫。同时也要突出 “特色”，做到“小而美”，形态上要精致，避免“百镇一面”，建设上采取政府引导、企业主体、市场化运作的机制。
产业结构的优化升级是一个系统工程，需要加减乘除多措并举、联合发力。其中，科学发展载体的完善和提升是产业结构优化升级的关键，是地方政府的抓手和实践平台，必须引起足够的重视。
（供稿：河南师范大学 苏晓红 杨玉珍）
[1] 城市规划委员会
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