智库要报
中原发展研究院 2017年4月23日
关于开封在郑州大都市区中的功能定位及相关规划建议
一、郑州大都市区规划原则及空间布局的总体设想
自从2003年河南省委省政府在《河南省全面建设小康社会规划纲要》中正式提出建设以郑州为中心的中原城市群以来，城市群如何建，以及如何处理和规范郑州与周边城市之间的关系，就一直是个纠结不清和问题较多的话题。2012年国务院批复的《中原经济区规划》提出了建设涵盖“郑汴洛焦新许”六城市的“中原经济区核心区”的概念，但核心区如何建？并未展开深入讨论，自然也没有令人满意的答案。河南省“十三五”规划和中共河南省第十次党代会报告向符合趋势与形成共识的方向推进了一大步，那就是明确提出要推动郑州与周边城市互动发展，建设组合型大都市区。国务院日前（2016年12月）批复的《中原城市群规划》则进一步明确提出了“建设郑州大都市区”的概念。
仔细研读《中原城市群规划》中有关建设郑州大都市区的论述，我个人理解，大概包括如下三个要点：一是通过“推动郑州与开封、新乡、焦作、许昌四市深度融合，建设现代化大都市区”；二是“依托郑州中心城区、航空港区等”，“打造集中体现区域竞争力的大都市区核心区”；三是依托“开封、新乡、焦作、许昌”等周边城市，“打造具有较强辐射力和综合服务功能的大都市区门户，促进与大都市区核心区联动发展”。这就给出了郑州大都市区建设的途径和方向，也是郑州大都市区规划所应遵循的基本理念。我认为，在此基础上，还应该考虑历史的经验教训、现存的问题和都市区发展演化的规律等因素，在郑州大都市区规划实践中贯彻如下三个原则：
第一，切实把规划涵盖的范围放在一个空间上来考虑，淡化行政区划，各个空间点的功能设定及产业和其他元素摆放只基于都市化进程中要素流动聚集规律及其经济合理性；
第二，以全局需要和未来发展方向为依归，由顶层设计引领不同层级区域的局部规划，不迁就由局部和短期需要所导引的既存基层规划方案；
第三，遵循都市区内部结构演化规律，参照成熟都市区结构特点，贯彻共享、分流分工、协作互动和比较优势的理念来确定不同层级区域空间功能定位和发展方向。
郑州与周边四市的关系及大都市区功能结构和空间布局的理想状态可以从如下三句话来描述：郑州是以航空、高铁、普铁、高速与高等级公路、城轨、城市快速等各种现代交通枢纽构筑的公共基础设施和以金融、物流、市场、口岸、海关、商检、质检、技术中心等元素构筑的商务服务体系，再加上高水平大学和高端研究机构、各种文化设施、医疗设施等所构筑的人才与社会服务体系等所形成的共享公共服务平台。是整个区域经济的增长极、发动机和能量输出中心。开封、许昌、新乡、焦作分别是面向东、南、西北和北四个方向的现代交通基础设施的次级枢纽，区域腹地流向都市区要素的聚集点，郑州分流及都市区相应功能的承载地，公共基础设施和公共服务体系向腹地延伸的支点，以及能量输出的接力点；郑州产业聚集以金融、物流、会展等现代服务业和智能终端、汽车、航空制造、生物医药、现代装备等高端制造业为主，并向供应链和价值链顶端延伸，是创新中心及拉动都市区及整个腹地区域产业发展的龙头。周边四市则是各具特色的现代服务业和先进制造业聚集中心，是都市区产业体系的重要支撑点，也是都市区产业链条向区域腹地延伸扩散的接力点；都市区规划范围内除了郑州这个超大中心城市和开封、许昌、新乡、焦作等四个次级大型中心城市之外，县城也会成长为中等规模且功能完善的第三级城市中心，还会崛起一大批高密度分布且功能各异的特色小镇。这四级城市由多层次、高密度、网络化的交通体系链接，构成空间布局有序、分工清晰、功能互补、各具特色、互动顺畅、高度一体化的现代化都市区。
二、开封的功能定位
根据上述基本理念、规划原则和功能结构及空间布局设想，开封在郑州大都市区中的功能定位可以做如下表述：都市区核心枢纽面向东北、东和东南方向交通的门户；都市区承接京津冀、山东半岛及日韩、长三角等发达地区辐射的前沿阵地，都市区向豫东北、鲁西南、豫东、豫东南及皖北中原经济区和中原城市群广大腹地提供服务和输出能量的接力点；都市区中以文化旅游、餐饮娱乐、现代创意、休闲养老等为特色的综合服务业最集中的承载地，以及金融、物流、会展会议等现代服务业重要的分流点；汽车及其零部件制造、智能终端、生物医药、航空制造等高端制造业产业链条延伸的核心腹地和白色家电与高科技产业未来最具优势的发展空间；文化、教育、科研、医疗等社会服务功能的重要分流空间和次级聚集地；高端社会都市区东侧仅次于郑州的次级大型中心城市；都市区中郑、汴、港三角核心区的有机组成部分。
三、规划建议
根据上述规划理念、原则、结构布局设想和开封功能定位设计，提出如下规划建议：
（一）把开封辖区内包括主城区、汴西新区及面向西南方向发展的开港经济区纳入郑州大都市区的核心区规划。理由有四：一是与高铁东与南两个站点、普铁莆田货运站、航空港等构成的核心枢纽区域紧密相联，由核心枢纽引出的增长极和发动机功能需要有足够的腹地来承载，而开封辖区内的上述区域是承载该核心功能最适宜腹地拓展区；二是自2005年启动郑汴一体化发展战略以来，开封辖区内的上述区域始终是省级重大战略规划中定位的核心区，从郑汴新区规划到中原经济区、航空港区及中原城市群规划莫不如此；三是开封是都市区内最具特色的文化旅游为代表的综合服务业功能区，对核心枢纽构筑的功能区补充和支撑作用巨大，中原城市群规划中关于都市区核心区表述中使用“郑州主城区、航空港区等”字样，可以理解为涵盖开封辖区内上述区域的简化表达方式；四是河南省“十三五”规划和河南省第十次党代会报告提出打造郑汴一体化升级版，要求开封建设“四带三区”，指向都是郑汴之间深度融合，不分彼此。在郑州至机场、郑州至开封两个方向多种快速交通通道高效运行的基础上，开封至机场的开港大道年底就会建成通车，加上正在酝酿规划建设的开港城际铁路，郑汴港金三角事实上已经形成，开封上述区域事实上已经成为核心枢纽组成的都市区核心区的内在有机构成部分。
（二）将开封界定为都市区中以文化旅游、现代创意、休闲养老为特色，以金融、物流、会展、电子商务为延伸承接地的综合服务业聚集中心，理由不再一一述说，只补充一条，那就是已经启动的恒大投资超千亿元、可媲美迪士尼乐园的现代创意项目就足以支撑起这一功能。
（三）制造业方面，将开封界定为由航空港区和郑州经开区为端点的高端制造业如智能终端、生物医药、现代装备、航空制造等为代表的高端制造业链条延伸区和配套支撑区，同时是白色家电和高新技术产业未来最理想的成长空间。
（四）社会事业方面，将开封界定为都市区教育、医疗、文化等社会服务体系的次级功能区，同时推动都市区未来上述增量功能集中向开封布局，理由一是一个区域内上述相关功能不宜在一个空间过分聚集，郑州相关功能需要分流；二是开封有积淀、有基础、有环境和空间条件。
（五）交通基础设施方面，在界定为都市区东侧面向东北、东、东南三个方向次级枢纽的基础上，建议就相关线路布局做出规划，比如机场至开封的城际铁路可以从高铁南站引出，同时对接高铁开封站，实现郑合、郑徐两大线路的互联互通。再比如先有郑开城际与未来机场城际、高铁站及普铁站的互联互通。还有开封辖区内链接各种交通方式的枢纽中心建设等等，都应该在规划中作出安排。
供稿：河南大学中原发展研究院院长 耿明斋教授
院长寄语
智库观点