中原发展报告
中原发展研究院 2017年2月10日
加快郑州都市区与周边城市融合发展的
若干思考
【摘 要】经过多年努力，郑州已经进入到集聚与扩散并行的都市区发展阶段，具备了现代化特大城市的雏形，但与国内外先进都市区相比，存在一些明显的不足和问题。其中，与周边城市对接融合不够，是一个突出短板，不仅制约增长极功能的形成与发挥，而且不利于中原城市群整体效能提升和空间结构优化。对此，应从增强全省经济社会综合竞争力的战略高度出发，加强顶层设计，搞好统筹协调，理顺竞合关系，找准突破口和结合点，破除地域障碍和体制束缚，大力推进都市区与周边城市多维度的融合发展，尽快形成特色突出、优势互补、协调联动、集约节约的新格局。
一、深刻认识郑州都市区与周边城市融合发展的重要意义
加快融合发展是遵从城市群演进规律、提升中原城市群整体效能的必由之路。“城市群”已成为国内外城市化的重要载体。基于互补性、移动性和各种中介机会，城市群内部城市的功能是相互依赖、相互作用的，要素资源是相互流动、相互叠加的。近年来，无论是沿海地区的长三角、珠三角和京津冀城市群，还是中部地区的武汉城市圈、长株潭城市群等，中心城市或都市区与周边城市一体化融合态势愈加明显，从中迸发出巨大的活力。处于发育阶段的中原城市群，也应遵从这样的基本规律，只有通过持续不断的相互作用和融合发展，郑州都市区才能够集聚更多的优质资源、更好的发挥辐射带动作用，周边城市才能够更好的彰显特色、更好的形成比较优势。
加快融合发展是顺应中原城市群阶段性新特征、推进国际商都建设的基本途径。随着河南省城镇化建设的持续推进，中原城市群城市规模等级已经由序列分布转为首位分布，即从曾经的“双中心”结构，演变为以郑州都市区为核心的“单中心”结构。未来一个阶段，郑州须高起点实施国际商都发展战略，突出“枢纽建设、产业体系、城市环境”三大核心任务，重点强化国际物流、综合商贸、现代服务业、先进制造业、国际化城市等战略支撑，巩固提升全国交通枢纽地位，积极构建国际航空大都市，建设国家现代物流商贸中心、全国先进制造业基地，以及区域性金融中心、公共服务中心和创新中心。在这一进程中，不仅要坚持优化郑州都市区内部空间结构，统筹推进主城区有机更新、航空城综合开发、新城区有序拓展和外围组团建设，构建通勤高效、功能互补、生态隔离的现代都市区空间布局，发挥好示范带动作用；还必须打破行政边界壁垒制约，积极推进与周边城市的融合对接，开门建设都市区。只有这样，才能促进要素资源合理流动和生产力优化配置，打造功能互补、协调联动的组合型大都市区，形成中心带动周边、周边支撑中心的互促互进发展局面。
加快融合发展是适应新型城镇化要求、提高城镇化质量的必然选择。目前，我国城镇化发展已经进入到新阶段，基本取向从原先的“速度优先”转变为“质量优先”。首要任务是以人的城镇化为核心，着力提高城镇人口素质和居民生活质量，促进有能力在城镇稳定就业生活的常住人口有序实现市民化；发展格局是以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展；支撑条件是根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源资源。还要更加注重环境宜居和历史文脉，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。就河南省现实条件看，落实新型城镇化的新取向、新要求，仅依靠某个城市、甚至仅依靠一个郑州都市区是不可能实现的，必须坚持都市区与周边城市的融合对接，通过合理分工、共建共享、协同发展来实现。
加快融合发展是推进供给侧结构性改革、破除瓶颈制约的重要举措。长期以来，河南省存在着产业结构粗放、产业层次偏低、产业同构严重，以及创新能力薄弱、公共供给不能满足需要和基础设施存在短板等一系列问题。造成这些问题的主要原因，一方面是长期依赖以初级要素投入为主的传统增长机制；另一方面是由于城市之间、区域之间各自为政、各行其是、以邻为壑，未能实现良性互动与优势互补，导致要素供给不足与资源利用率不高并存，投资过度与产能过剩并存，人口市民化程度低与人口局部过度集中并存。对此，应当把加快城市群融合发展作为推进破解我省区域经济结构性、素质性、体制性深层次矛盾的重要手段，通过协调、管控和引导，铲除阻碍要素流动的制度性障碍，降低城市间交易成本，解决供需错配与空间错配并存的矛盾，集聚区域发展新动能。
二、当前郑州都市区与周边城市融合发展的问题与不足
一是认同基础比较薄弱。与国内一体化程度比较高的城市群相比，郑州市及各周边城市目前对接互动的自觉意识不足，还没真正形成聚合能量、协同发展的浓厚氛围。二是缺乏整体谋划。总体上看，各自为战、单打独斗倾向依然明显，许多思路、规划和工作滞后于融合发展的实际需求。已出台的郑州都市区建设规划实施范围基本封闭在自己边界范围内，缺乏对周边城市主动对接的规划内容和操作对策。周边城市虽有与都市区对接的想法，也多着眼局部或近期的问题，全局性、系统性、战略性不够。三是高层次统筹协调滞后。融合发展之所以存在诸多不足，很大程度上与省级层面统筹协调力度不够有关。目前，不少兄弟省都制定出台了推进城市群一体化、同城化的专项规划，设有专职协调的组织机构，有专门的支持引导政策，我省这方面显然落后。四是尚未形成正常合作机制。郑州及周边城市尚未建立正常有效的合作联系机制，如定期协商机制、部门间的日常联系机制等，在规划、投资、布局、基础设施、公共服务等方面，也缺少应有的协调办事机构和区域性法规支撑。五是存在短板制约。受行政区划、部门利益等原因影响，城市间产业趋同现象依然严重，城市特色不突出，存在基础设施对接滞后、要素资源流动不畅、生态环保治理不同步等问题。
三、推进郑州都市区与周边城市融合发展的基本取向
牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把握国家推进新型城镇化、培育中原城市群、建设自主创新示范区、打造内陆开放型经济高地等机遇，加强顶层设计和超前谋划，以重大基础设施对接和共建重点合作开发区域为突破口，积极构建协同协调发展机制，加快推进郑州都市区与周边城市的战略合谋规划对接、产业一体错位合作、基础设施互联互通、公共服务共建共享、生态环境协同治理，提升郑州都市区辐射带动力，增强周边城市核心竞争力，尽快形成优势突出、功能互补、各具特色、协同发展的新格局，为实现全面建成小康社会和实现中原崛起宏伟目标提供有力支撑。
（一）凝聚思想共识，强化融合发展意识。破除各自为战、以邻为壑的封闭思维，树立大局意识和长远意识，自觉地把推进融合对接发展作为事关各城市发展和全省大局的战略任务去把握，坚持核心带动、节点提升、轴带发展、对接周边并举，坚持区域协同、城乡一体、对接合作、相互支撑并重，更加注重区域发展协同性和可持续性，更加注重在互动发展中拓宽新空间、在融合发展中集聚新能量。
（二）顺应融合大势，实现规划对接。跳出封闭搞规划的限制，科学调整和修编现有规划，为推进融合互动发展提供蓝本。建议修订郑州都市区现有规划，把加强与周边城市的对接融合、开放建设都市区作为规划修编的重要内容。各周边城市要按照全省“一极三圈八轴带”的总体布局要求，主动加强与郑州都市区规划方略和建设要点对接，调整发展侧重点和现有产业布局、城镇体系、交通建设等专项规划。
（三）优化产业布局，打造现代产业体系。一是积极推进产业一体化发展。通过合作开发平原新区、开港经济带、郑洛工业走廊、郑许先进制造业承接区，协同建设沿黄和南太行旅游带、伏牛山生态旅游带等重点区域，优化产业布局，促进合理分工，促进产业集聚区转型升级，共同打造竞争力强的先进制造业高地和现代服务业高地。二是协同建设国家自主创新示范区。充分发挥创新资源集中、创新体系完备、创新活动丰富的优势，积极开展科技服务业区域试点和科技成果转移转化、科技企业孵化体系、新型研发组织、科技金融结合和企业协同创新等方面的试点示范，着力打造国内具有重要影响力的高端装备制造、电子信息、新材料、新能源、生物医药等产业集群，协同推进创新创业，形成具有较强辐射能力和核心竞争力的创新高地。
（四）破除地域界限束缚，着力推进同城化进程。一是以交通体系建设为先导推进基础设施共建共享。启动都市区到各周边城市和周边城市之间的城际公交一体化工程，以郑东新区和郑州航空港区为节点，构建半小时或一小时通勤圈，实施“环郑州都市区快速轨道系统”等一批重点项目，构建同城化、立体化、多方式、门到门立体交通体系。二是全面推进信息同享。加强跨城市信息应用平台建设，推进跨城市广播电视一体化和电信网、互联网、广播电视网“三网融合”。建议把电话同城扩展到都市区与周边城市。三是统筹市场体系建设。优化商务中心区、特色商业区布局，统筹推进重点商贸服务设施和项目建设，构建跨地区多层次商贸中心，加快推进商业模式创新，优化电子商务及物流配送系统，加快发展会展经济和旅游、文化、休闲、娱乐等新型商贸业。五是生态共建环境共治。实施诸如“沿黄生态保护带”等跨城市、跨流域的重点项目，切实加强区域生态环保合作，协同维护区域生态环境，共同打赢大气污染防治、水污染防治攻坚战。六是协同推进社会治理创新，加快构建多元参与、区域协同、法治保障的治理格局，积极推动城际公共服务同城化，加快实现城市间养老、就业、低保、医疗卫生、住房保障、救济救助的互认和兼容，提升社会治理能力和应急处置能力。
（五）持续改革创新，构建统筹协调机制。一是建议成立省级融合发展协调领导小组，并设立专职的协调机构，负责统筹推进融合发展的规划、协调、实施、考评、宣教工作。二是建立省、市两级联席会议机制，分解目标任务，并将融合发展纳入绩效考核范围。三是建立成本－利益分担机制和财税分成机制，支持跨城市基础设施、生态保护共建共享、产业有序转移。四是加强人才政策对接，鼓励人才流动和柔性使用，鼓励都市区及周边城市高等院校、职业院校异地合作办学。五是以基础设施、产业发展、生态环保和民生工程为重点，谋划和实施一批重点融合项目和重点合作区域，大胆突破现有行政界限的束缚，积极开展融合发展的先行先试。
（供稿：河南省政府发展研究中心 李政新 白玉）
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