【摘 要】城市可持续发展已经成为中国政府及社会亟需解决的问题，因而需要制定一个新的、标准化的指标框架来跟踪可持续发展新目标的实现情况。自2015年10月份以来，河南大学中原发展研究院与哥伦比亚大学地球研究院联合组成的课题组以河南省为切入点，通过深入调查研究，构建了一套涵盖经济、环境、社会和治理等方面的可持续发展指标体系，并对河南省18个地级城市的可持续发展情况进行了测度，得出了各城市在不同维度及总体可持续发展方面的情况。根据测度的具体情况，提出了推进河南省城市可持续发展政策建议。
一、引言
河南省正处于城市化快速推进的时期，预计未来15年内还有2000万农民从农村迁往城市，如何使城市在吸纳人口和产业的同时保证环境及社会的可持续发展，促进省内各城市发挥协同效应成为中部地区新的增长点，关系到河南省经济结构转型、城乡一体化以及高质量发展的实现，应当成为省内管理层和科研机构研究的重点。解决问题首先需要从发现问题入手，城市可持续发展指标体系的构建和测度是推进可持续发展实现的前提，指标体系的构建因构建者的知识结构、研究区域、城市发展阶段而异，以往多是专家学者和管理机构从专业角度进行自上而下的研究。可持续发展度在一定程度上是公众对于未来的预期及对当前问题的感受，因此，本研究引入了公众参与以增加可持续发展指标体系的适用性和包容度；为兼顾数据本身的可靠和稳定性，采用了主观权重和客观权重相结合的方法，测量河南省各地市经济、社会、环境、治理及综合可持续发展水平。
二、双向城市可持续发展指标体系构建及河南省城市可持续发展度测量与分析
（一）指标体系的构建说明
城市可持续发展指数不仅具有测量与解释功能，还可以加深社会整体对于环境和社会问题的认识，推进治理体系和治理能力现代化，指导政策和规划制定。当前学术界的一种看法是需要在可持续发展指标制定中引入公众参与，即自下而上的由公众界定研究框架和可持续发展指标集，并据此制定贴近民生的公共政策。然而值得注意的是：尽管自上而下的办法可以确保普遍概念背景和整体政策框架的针对性，在指标制定中仍然需要强调专家指导的重要性，因为通过公众制定的指标有可能不够精确全面，存在一定程度上的群体偏向或局限性而不能直接用于可持续发展管理。因此，应综合这两种方案的研究主张，即专家学者和社会公众的双向互动，通过反复反馈的过程达到对指标体系范围确定、目标策略设定的目的。
在主观确定指标重要性之外，数据本身的性质在一定程度上也能够反映某项指标对于城市发展的意义。例如各城市指标数据排名如果保持相对稳定的水平，则说明该指标数据的变动具有较强的历史积累性，指标相对水平在短时期内不会发生明显变动，对衡量城市发展也具有更显著的意义。因此，本文在采取可持续发展指标主观赋权的基础上，参照中国国际经济交流中心的研究方法，用数据排位标准差的方法确定指标权重，并同主观权重法相结合得到最终的指标体系和权重数值。
（二）河南省城市可持续发展度测量情况
根据构建的双向城市可持续发展指标体系，课题组分别从环境、经济、社会、治理等四个维度测量了河南省18个地级城市的可持续发展水平，并根据四个维度的权重，分析总结了18个地市可持续发展的总体情况。
首先，从环境维度来看，河南省环境质量较好的地市是鹤壁、漯河、济源和商丘。这些城市环境本底基础好、且有一定经济实力进行环境治理，因此环境质量相对好。其中，鹤壁废气和生活垃圾排放量显著较低，环保支出占财政支出的比重也相对较高；漯河产业以食品加工等轻工业为主，工业固体废弃物和废气排放数量较少，生产对环境没有产生显著的负面影响；济源市规模以上工业企业水消费量、取水总量显著较低，而氮氧化物排放减量化的得分也比较高；商丘生活方面的人均用水量比较低，建成区绿化覆盖率也比较高。环境质量较差的是河南省中北部的安阳、洛阳和新乡，这些城市机械制造、建材、能源等重工企业分布较多。安阳的主要问题是生活用水耗费程度高，并且企业生产能耗相对较高；洛阳的工业企业较多，所以企业用电量和工业固体产生量都比较大，随之而来的是粉尘、氮氧化物和二氧化硫的排放量的增加；新乡靠近郑州市区，有较多的产业园区，主要问题是废水排放和污水处理指标水平较差，天然气用量和社会用电量也居高不下。这类城市在具备一定经济条件的情况下需要优先防控污染，避免走“先污染、后治理”的老路。此外，郑州市近年来环境污染一直在省内处于劣势，排位靠后，但是郑州在环境修复方面绩效较好。郑州经济发展迅速，大量工业制造业带来一定的环境污染，然而由于经济实力强，在环境修复、环境保护方面投入资金较多，城市绿化、污水处理等指标水平较高。综合作用下，郑州的环境可持续发展指数排名11位。
第二，从经济维度来看，可持续水平较高的城市依次有郑州、许昌、焦作、洛阳、开封，即和郑州接壤的城市更具备交通、技术、市场优势，因此经济发展活力更强，尤其是近些年在航空港、郑欧班列、国家中心城市等概念的带动下，经济实力显著强于其他地区。洛阳作为省内副中心城市、自主创新示范区成员之一发展迅速；许昌紧邻港区，借助港区的发展，近年来经济增长显著，良好的营商环境为许昌民营企业的发展带来了契机；焦作作为资源枯竭型城市成功转型的代表，目前主要的经济发展方向为商贸和文化旅游产业，朝阳产业的快速发展使得焦作人均GDP和劳动人口密度指标表现较好。而南部、西部地区城市如南阳、驻马店、信阳由于以农业占比较大的地区，经济带动能力有限，工业制造业相对较弱，同时由于高新科技聚集少，市场范围相对东部城市更为有限，经济可持续发展水平排名明显靠后。北部的安阳、鹤壁由于面临严重经济转型压力，新增长点发展不足，并且产业转型升级也是渐进的过程，因此经济发展水平也相对靠后。
第三，从社会维度来看，可持续发展水平较高的城市是中北部的郑州、洛阳和安阳，这些地方公共基础设施完善，公共资源投入相对多。其中，郑州的优势在于公共服务和资源获取领域，观察具体指标可以发现人均教育经费和医院床位数等指标显著较高，养老保险覆盖率也相对较高；洛阳文化类领域整体排名较为靠前，优势指标在于公共图书馆机构个数、文化及相关产业营业收入；安阳的养老服务和电讯设施获取度方面在全省范围内处于领先水平。总体水平较差的是濮阳、漯河和南阳。濮阳的养老保险覆盖率等指标处于劣势，权重较高的服务类和文化类指标排名靠后；漯河的文化类指标较为落后，其中公共图书馆数量和文化及相关产业规模以上文化服务业企业营业收入指标是明显短板；南阳的服务和资源类维度相对薄弱，保障类的财政预算指标相对落后。
第四，从治理维度来看，治理水平与当地政府开放力度有一定的关系，政府治理越民主、公平、透明，运行效率越高，城市化水平高的地区，人员素质相对高、企事业运营越规范有序，中西部洛阳、焦作以及郑州的治理水平在全省处于前列，主要在政府工作透明度、政府效率、制度公平程度以及公民参与度等具有较高的水平。而南部、东部地区，政府治理水平有待进一步提升，可以借助省内正在进行的打造良好营商环境为依托，进一步提高政府服务意识、政府治理能力。
最后，总体上来看，河南省可持续发展综合得分较好的城市位于以郑州为核心的区域内，可持续发展度排名前五的依次是：郑州、洛阳、许昌、焦作、鹤壁，即郑州大都市区内各城市协作及发展水平相对高。郑、洛、许是产业发展带动其他领域绩效上升，焦作和鹤壁有较好的自然资源、生态环境基础。排名靠后的是西南部平顶山、驻马店、南阳，这些城市离东部发达地区较远且区域内部缺乏科教创新资源。平顶山的弱项在于环境治理，驻马店需通过经济转型创新提高可持续发展度, 而南阳的经济发展和社会保障水平有待提高。就各维度指标来看，经济可持续发展和环境污染具有一定的互补关系，经济发展必然在一定程度上要以环境为代价，但是资金的积累也可以为环境修复创造条件；社会与治理可持续发展具有一定的相辅相成的关系，在2017年18个城市，社会排名与治理排名中，两者排名相差6位以上的只有5个地市，也说明了两者有一定的正相关性，科学治理必然导致社会可持续发展水平的提高。
三、推进河南省城市可持续发展的政策建议
（一）加快产业结构转型步伐，从源头治理环境污染
河南当前环境绩效存在西北部低、东中部高的特征。重工业和资源产业发达的城市环境污染相对严重，环境破坏具有一定的不可逆性，需要实现环境末端治理向源头治理的转变，将创新驱动和产业结构转型作为重点突破领域，逐步改变河南省北部地区资源和重工产业比重高、环境影响大的现状。鉴于近年来环境质量同经济和社会发展负相关的结果，需要依据各城市资源环境容量布局产业，以规模生产、集中治理为产业建设的基本原则，推进各类污染严重的钢铁、水泥、矿业开采类企业兼并重组，安装污染控制设备提高防控效率；将技术创新和产业转型作为下一步产业发展的方向，实现重要技术的突破性创新，把能源绿色化转型和高效利用作为污染减排的主要途径，实现城市环境效益提高和可持续发展。把绿色交通作为突破口，在倡导公共先行的基础上，依托河南航空港、中欧班列、高铁网的交通运输优势，实现科技化和综合服务化转型。增加各城市环境治理投资力度，对于经济条件好、财政收入多的地区强制一定比例的公共环境建设投资，传统农业区或处于转型期的资源型城市可以从全国和全省范围内予以资金倾斜，加大财政环保资金转移支付力度，强调污染源头管理的原则，督促新建成的产业园区或经济技术开发区进行事前环境评价，在建设之初即合理布局产业、科学安置环保设施。
（二）加强区域间分工协作，提高经济增长质量和潜力
经济建设是其他领域发展的前提，河南省经济体系已经具备相当规模，未来需要进一步发挥内生增长潜力、提高经济增长质量。尤其是针对各地区和城市之间产业结构趋同、缺乏分工协作的现状，需要加强城市之间的联系，使产业链向纵深方向发展，发挥各地区的资源优势，实现从产业间向产业内分工的转变，重点打造城市内优势产业和产品，变竞争为合作关系。实现农业大省城乡联动、一二三产业融合发展，打造优势农产品品牌，提高产业附加值和居民收入，逐步缩小中南部农区和郑州都市圈之间的差距，推进区域协调发展。增强科技对产业的支撑能力，在加强省内高校和科研机构建设的基础上，提高产业及科研体系的开放度，积极引进发达地区新技术、促进项目合作和人员交流，在重点产业区内建设联合创新中心，提高城市科技创新能力和产品竞争能力。将政策创新和资金支持作为推进城市经济体制升级的重要途径，逐步完善贷款抵押、审批制度，降低中小企业融资门槛，使中小企业在吸纳就业和创造产值方面发挥更大作用；加快传统国有企业转型步伐，落实落后产能有序退出机制，引入社会资本推进国有企业混合所有制改革，增强企业内生发展动力和对经济体系的引领支撑作用。
（三）以构建和谐社会为目标推进科教建设、完善社会保障
将教育资源公平有效供给作为化解社会矛盾、提高居民生活质量的重要目标和途径，逐渐消除城乡户籍附带的公共教育差异，给予进城农民工子女更好的教育条件，增强省内重点高校建设水平，逐步扩大招生规模尤其是对偏远地区的招生数量；发展多种形式的高等教育，实现学科和课程设置环节同社会工作岗位合理对接，例如针对河南省紧缺的制造业、金融、商业服务等行业增加学生招生和培养数量，从扩大招生规模和提高毕业生就业水平入手提高城市居民对子女教育的满意程度，增加省内人才供给水平。针对河南当前存在的城市居民对文化生活的不重视和不了解，需要投入更多人力物力加大文化软硬件设施建设，引导城市居民合理的文化产品和服务消费，例如建设更多的影剧院、社区图书馆和健身娱乐场所，对文化古迹进行保护和修缮；将文化旅游消费作为河南省新的经济增长点，从消除文化设施不平衡不充分入手逐步提高城市居民对文化的重视度，使地方特色文化得到有效传承发展。将提高农业和资源型地区城市养老保险覆盖率作为重要抓手，逐步解决全省社会保障不平衡不充分的问题，完善社会保障信息登记核查制度，将城市老年群体、失业群体作为社会保障的重点扶持对象，规范社会保险金的征收、管理、发放流程，保证社会养老金的保值增值，扩大社会养老、失业、医疗保险的覆盖率，逐步实现城乡社保并轨，保障进城务工人员养老和医疗保险金的足额发放，从完善社会管理体系入手促进城乡一体化发展。
（四）完善公众参与机制，提高公共治理的公平和透明度
以实现城市治理体系和治理能力现代化为目标，完善公众参与机制，通过开放化的政务管理信息平台建设、听证会和民主选举制度提高政府治理和决策的科学民主化水平。增加社会调研和民意收集的频率，制定重大决策之前广泛征求市民意见以兼顾更广大群体的利益，降低政策执行成本。推进政务公开、定期向市民发布政策颁布和执行情况，资金预算和使用状况，简化行政办公流程，实现一个窗口对外、一站式办理，缩短新入驻企业审批落地时间，提高政府机关办事效率，树立廉洁高效、公平公正的管理者形象，维护优化城市内部营商环境；畅通民意表达渠道，设立政府公开信箱，集思广益，积极实施政府管理引智工程，广泛征集高校、科研院所、社会组织的意见，推进多学科专家协商共治，为实现科学民主决策，制定长效化的城市建设规划出谋献策；从城市实际情况出发，建立透明、公平、民主的公共治理体系，将公众安全和信息化建设作为突破口，形成科学有效的城市管理风险防控机制。
供稿：中原发展研究院城市可持续发展研究课题组
项目组主要成员：
美国哥伦比亚大学地球研究院 郭栋
河南大学中原发展研究院 耿明斋、曹孜、柴森
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