信息来源： 作者: 发布日期: 2017-10-28

智库要报

城市双向可持续发展指标体系构建研究

                         --以河南省为例

【摘要】本文采用专家学者和市民双向互动的方法选择构建了包含环境、经济、社会、治理四个维度的城市可持续发展指标体系。指标体系的构建以反映地域化特征和发现可持续性问题为目的，用中部地区中等收入城市为样本对象。指标选择的结果表明居民对于环境质量和政府治理维度的指标关注度较高；社会方面文化建设和文物保护尚未受到普遍重视，教育是居民普遍最为关心的问题。基于双向指标选择的结果表明需要采取更加具有针对性的政策方针，建设能够惠及各类人群，更加包容性的、推动社会全面进步的可持续发展城市。

一、引言

城市是汇集人类活动的主要场所，城市化的快速推进对城市承载能力及可持续水平提出更高要求。在当今中国，与城市管理服务相关的软环境、与设施建设相关的硬环境是城市化过程中迫切需要重视的问题，尤其是贫富差距、交通拥堵、环境破坏等矛盾的涌现使得城市可持续发展成为学术界研究的重点。为实施科学管理，常用和有效的方法是通过可持续发展指标的制定,实现对可持续发展描述、解释、评价、监测、预警功能，进而依据问题提出能够促进城市可持续发展的方针策略。可持续发展指标是评价分析城市可持续发展程度及变化趋势的重要工具,可持续发展指标体系内容同指标制定者角色定位、对可持续发展概念及范围的界定，调查所在区域密切相关。

二、双向指标选取与重要度评价

鉴于专家和社会公众在可持续发展指标选取中的不同作用，本文采取自下而上与自上而下相结合的方法确定可持续发展指标体系。具体过程如图1所示：首先组成专家组提出城市可持续发展指标框架并进行试调研，然后组织召开包括不同社会群体代表的焦点小组会议，对可持续发展指标的范围、侧重点以及指标制定中需要注意的事项进行讨论，形成预设定的指标体系并以调查问卷的形式征求公众意见，通过问卷的发放与回收实现社会公众参与。最后由专家组对结果进行统计分析，依据受访者给出的结论并结合现实情况，最终确定可持续发展指标体系。

图1 双向城市可持续发展指标流程图

由于公众参与的方法带有一定的地域性质，即不同的社会和文化背景下公众对可持续发展的认识存在差异，指标选择的侧重点也会不同，并且地方化的指标选择易受到环境的影响而变化，因此建立统一和固定的可持续发展指数是不合适的，解决办法是设置专门化的能够灵活包括子区域特殊情况的指标体系。为避免指标体系泛化而失去精准度的问题，本文将问卷调查聚焦于具体的、有代表性的局部范围；河南省位于中部地区，2015年人均GDP为3.94万元，居全国中等水平，对该地区的调查能够在一定程度上反映中等收入地区人群对于可持续发展的认知。本文选取了河南各城市进行调研，共收回有效问卷3023份。由于是征求意见式的指标选取，问卷中列出的指标体系并不全都可以直接量化，例如制度公平、养老设施、医疗保障等还属于目标层指标。目的在于依据指标重要的评价界定城市可持续发展核心指标体系，分析人群敏感度差异，完成可持续发展指标体系量化测量之外的问题识别和政策提示功能,从而建设更加科学、包容性的可持续发展城市。

图2 可持续发展指标重要度排序

根据问卷内容设计，本文将选项“很重要”设为3，“重要”设为2，“一般”设为1，“不重要”设为0。指标重要性统计结果如表所示，50个指标中38个进入被选取范围（重要性得分大于2），另有12个被公众排除在外（在表2中用斜体表示）。其中被排除的大部分为经济和社会指标，由此说明专家提出的指标不一定会被特定地区的群众接受，群众观点受到实际生活环境和认识程度的影响。为给公众表达不同观点的机会，问卷中还在部分问题中列出了重要性的“其他”选项，并让受访者填写认为是重要的事项，统计结果显示极少数人（0.1%）在这些空白中填写了内容，并且集中在环境指标上。总体来说如图2所示，在调研所选取的中等收入城市，社会和治理指标受到较高的关注度，前10位各自占了4个，社会方面教育资源、健康、就业重要度靠前一些，教育资源的重要度在所有指标中排第一，既同居民当前生活状况与预期发展机会相关的社会指标被认为是关系到个体可持续发展的最重要因素。相对而言受访者较为关心治理方面的公平和效率，同治理相关的指标不多但大多处于靠前的位置，特别是法律公平和腐败、政府效率分别排在所有指标的第三、第七、第八位，由此说明政府科学管理是维护城市和谐可持续的前提条件。环境指标也被给予了较高的重要性评价，尤其是空气质量、淡水质量、绿地面积等指标排序靠前，如表1所示，13个环境指标有10个被认为是应当入选的重要指标，只有材料消耗、水土保持、生物多样性指标受访者不太了解或是认为同自己的生活没有直接联系，给了平均不重要的分值。

所调查的经济指标重要度整体靠后一些，并且相当一部分被认为是不太重要，需要被排除在指标体系之外的，例如人均资本、企业利润水平、市场竞争度、贸易依存度等，原因在于一方面中国近些年经济平稳快速增长，居民对经济领域有较乐观的预期。另一方面，这些指标大多同国家宏观经济运行相关联，不如人均收入水平、增长潜能、财政可持续等指标易于理解而处于普通公众的视野之外。相对来说同居民生活直接相关的指标例如工资收入水平、通货膨胀被认为是较为重要的。另外社会指标中虽然有相当一部分进入了重要的范围之内，但是如表1所示同文化传承、文物保护相关的一些指标被列在指标重要性清单的末端，由此说明了在所调查的中等收入地区、居民平均文化程度不高的情况下，对于文化的传承与保护，及自身的文化生活没有特别的重视，目前来说生存质量和生态环境普遍被认为是最为重要的。从重要度排序中可以看到公众认为某些指标不重要可能与收入水平、知识层次有关，同时也关系到受访者的考虑角度。对于被评价为不重要的指标只能说在当前阶段被相对忽视，不能完全依照自下而上的评价方法直接删去，仍需论证其背景和性质后决定。因此本文参考专家组意见仍选取部分重要程度不达标的指标，例如企业利润水平、文化古迹保护、公共文化活动、老龄化、生物多样性进行后续研究。

          表1 各维度可持续发展重要指标选取

进一步分析各类人群（按照性别，年龄等划分）的指标重要性偏好发现，每类人群中排在最前面的仍普遍是教育、环境、健康、安全等指标，其中女性、中青年、农村户籍、高中以下学历水平、中低收入、已婚人员最为关注的是教育，这个结果一方面说明了市民对自身及后代素质提高的重视，另一方面说明了教育在中国尤其是人口多、高校少的河南是群众最为担忧的问题。相对而言受过高等教育、高收入、男性、未婚人群则将环境整体尤其是空气质量放在最前面的位置，同这些群体自身和子女有更好的受教育机会而对生活质量尤其是生态环境的要求不断提高有关。另外，相对于高收入人群，中低收入者更加关注于就业、养老服务，而高收入者更加关注安全、废水处理等项，由此可见中低收入对于未来稳定生活有较大的不确定性，需要明确的保障机制，而高收入者更重视当前的生活环境。

三、结论

本文采取了专家和社会公众双向反馈的方法制定城市可持续发展指数，这种方法既可以体现地域化特征并反映公众意愿，对公众起到教育引导的作用。专家参与又克服了公众选择的主观性和片面性，及时将调研结果反映在政策规划的制定中。以河南省三个代表城市为样本进行公众选择的结果表明：首先，环境和治理指标被普遍认为是重要的，所提出的指标在公众调查中大部分入选。其次，社会指标存在分化趋势，同教育、安全、人权相关的指标排在重要性列表最前面，而将公共文化活动、文物保护等指标次序靠后。第三，经济领域一些指标由于对居民生活没有直接影响或居民没有足够认识被认为是不太重要的。公众指标选取的结果表明：当前最关系到中等收入地区城市可持续发展的具体指标包括教育资源、生态环境、制度公平、人权和安全等，居民的生活环境还存在需要改善以促进可持续发展的环节，另外由于收入水平和认识程度的限制，社会公共问题例如经济发展和文化建设尚未完全进入普通居民的视野。本文只是对双向可持续发展指标体系确定的探索研究，在今后的量化分析中，可依照指标体系的重要度分值进行赋权，在获取各指标评价水平的基础上，得到更加贴近地方现实、有区分度且易于被公众认可的可持续发展评价。只有建立现实可行的评价体系才能实现可持续发展的量化，才能真正将可持续发展的国家战略推行下去。

供稿来源：中原发展研究院与哥伦比亚大学地球研究院合作项目

项目主要成员：耿明斋（中原发展研究院）、郭栋（哥伦比亚大学）、曹孜（中原发展研究院）、柴森（中原发展研究院）

执笔人：曹孜