信息来源： 作者: 发布日期: 2017-10-28

中原发展报告

河南省粮食主产区精准扶贫模式构建

【摘 要】粮食主产区为国家粮食安全做出了突出贡献，但自身却陷入贫困境地。从资源禀赋角度看，粮食主产区大都位于内陆的平原地区，耕地是其唯一资源，经济活动被限制在单一的农业生产且经营规模小而分散。从交换权利方面看，由于我国人多地少的基本国情，粮食主产区承担着国家粮食安全的重任，大部分土地被划为基本农田，除农业生产外不得挪作他用，发展工商业的机会被极大限制了，生产机会有限；从交易机会看，粮食的需求弹性小，在与其他产品的交易过程中处于不利地位；与城市相比，粮食主产区在社会保障方面发展滞后；粮食主产区悠久的农耕历史造成该地区小农意识浓厚。风险管理体系的不完善使得粮食主产区容易陷入贫困境地。在扶贫实践中，粮食主产区面临着精准扶贫机制存在缺陷、缺乏中心城市带动以及扶贫与保障国家粮食安全的矛盾等问题。因此，必须高度重视粮食主产区的贫困问题并采取特殊措施加以解决；加快推动工业化、城镇化进程，推进农业适度规模经营和农业结构调整；建立健全农业风险管理体系。

一、河南省粮食主产区贫困现象描述

河南省粮食主产县（市）面临较为突出的贫困问题。从总体看，随着2017年初国家级贫困县兰考县、滑县摘掉贫困县的帽子，河南省的贫困县数量降至51个，其中包括国家级扶贫开发工作重点县、连片特困地区，省级扶贫开发工作重点县，贫困县（市）数量占全省总县（市）数量的46.36%。随着产粮大县滑县摘掉贫困县的帽子，20个粮食主产县（市）有13个贫困县，其中国家级扶贫开发重点县 9个，省级 4个，贫困县比例达65%，远高于全省的平均水平，粮食主产区的贫困形势不容乐观。

2015年，河南省20个粮食主产县（市）粮食总产量105.5万吨，占河南省粮食总产量的35%，在粮食生产方面处于全省突出地位，为河南省乃至国家粮食安全做出了重要贡献。从20个粮食主产县（市）的具体贫困状况看，2015年，20个粮食主产县（市）的人均生产总值23869元，是河南省人均生产总值的61%，是全国人均生产总值的47.86%；20个县（市）的农民人均纯收入9465元，是全省农民人均纯收入的87.21%；从城镇化水平看，20个粮食主产县（市）的平均城镇化率为35.26%左右，远低于全省平均水平的46.85%，更低于全国平均水平的56.10%；从教育方面看，在义务教育阶段，粮食主产县（市）的小学和初中入学率与河南省乃至全国差距不大，基本实现了义务教育的普及。但在高中阶段的毛入学率方面差距明显，20个粮食主产县（市）的高中阶段毛入学率平均为55.9%，而河南省的平均水平则达到了90.3%，粮食主产县（市）比全省平均水平低了30多个百分点，这对粮食主产区未来的扶贫工作埋下了隐患。从医疗水平看，20个粮食主产县（市）的公立医院床位数为1055358个，与河南省平均水平相差不大。

            表1  河南省20个粮食主产县（市）贫困状况

数据来源：根据河南统计年鉴（2016）、中国统计年鉴（2016）计算得到

二、河南省粮食主产区贫困的原因阐释

（一）资源单一匮乏

粮食主产区大都属于典型的传统平原农区，从区位和生态环境方面看条件并不差，但拥有的资源较为单一匮乏。耕地资源几乎是粮食主产区的唯一资源，除此外基本没有可供开发利用的其他自然资源，因此，经济活动就被限制于单一的农业生产。

（二）从交换权利方面看，粮食主产区在生产机会、交易机会、社会保障、社会传统等方面均处于不利地位

1.在生产机会方面，单一的粮食生产使得工业化、城镇化进程迟缓

为确保粮食安全，国家划定18亿亩耕地红线，粮食主产区首当其冲，大部分耕地被划为基本农田，除种粮和从事农业生产外不得挪作他用。在此背景下，粮食主产区的生产机会基本被限于粮食和农业生产，工商业的生产机会被严重削弱了，粮食主产区的工业化、城镇化发展明显滞后于其他地区。从表1可见，河南省20个粮食主产县（市）的城镇化率在30%左右，低于全省平均水平46%近10个百分点，从三次产业结构看也大体如此。工业化、城镇化发展滞后直接导致地方财政陷入困境。

2.从交易机会看，种粮的比较收益低

粮食生产的周期长，具有集中上市，常年消费的典型特征，而且粮食需求弹性较低，这导致与其他产品相比种粮的比较收益低。与种植经济作物和养殖业相比，粮价的增幅与生猪、蔬菜、水果的价格增幅相差不大，价格比虽有反复，但基本保持稳定（苹果除外），但考虑到蔬菜、水果以及养殖业的产量远高于粮食，在扣除成本后的种粮收益要低于经济作物和养殖业的收入。因此，在交易机会方面，粮食主产区处于明显的不利地位。

3.社会保障方面，粮食主产区社会保障发展滞后

当社会保障机制存在时，它提供了一个人按最低工资受雇于政府的选择机会，而当社会保障机制比较完善时，对缓解贫困可发挥重要作用。近年来我国农村的低保制度、新农合以及养老补助制度相继建立并不断完善，但与城镇相比，社会保障水平依然较为低下，粮食主产区的城镇化率显著低于平均水平，这也体现了粮食主产区在社会保障方面处于不利地位，对解决贫困问题无法发挥应有的作用。

4.在社会传统方面，粮食主产区农耕历史悠久，小农意识浓厚

河南粮食主产区大都属于传统农区，长期受农耕习惯的束缚，意识观念较为保守落后，习惯于在土地上做文章，发展商品经济的意识动力明显不足。改革开放后该地区是全国较早解决温饱问题的地区之一，导致该地区的人们外出闯市场的动力明显减弱，但随着市场经济的深入推进，该地区粮食生产的优势逐步演变为农民增收的恶势，贫困问题尤其是相对贫困逐步显现并日益恶化。

（三）粮食主产区风险管理体系不健全

由于粮食生产周期长，投入大，在生长过程中不仅面临着旱、涝、风、雹等各种自然灾害，还会受到各种意外事故、病虫害等的侵袭。在市场经济条件下，尤其在我国推进粮食收储制度改革的背景下，市场风险对粮农的影响越来越大，分散经营的农户由于无法及时准确把握市场供求和价格信息，造成粮食品种结构与市场需求不匹配，价格的波动更让农民无法把握，这对粮农来说均意味着较高的市场风险。因此出现谷贱伤农，因灾致贫返贫现象，自2015年国家调整粮食收储政策，放弃对玉米的托市收储，致使玉米价格暴跌，粮食主产区的农民因此损失上千亿元。

三、河南省粮食主产区精准扶贫的实践困境

（一）目前的精准扶贫机制存在缺陷

1.精准扶贫对象过于偏重贫困户或贫困村等微观层面，忽视了区域精准扶贫

我国目前的精准扶贫的对象主要瞄准贫困户或贫困村，这当然更为精准，但也存在尺度过小，难以与区域发展政策结合的矛盾。贫困的成因较为复杂，除贫困户或贫困村的个性化原因外，还有相当部分是共性的。因此，目前的精准扶贫仅局限于解决农户层面的贫困，这对缓解粮食主产区的整体贫困是远远不够的。

2.政府主导下扶贫机制及能力不匹配

首先，政府的扶贫专项资金与地方精准扶贫的多样化要求存在错位。根据现行规定，政府的扶贫专项资金有明确而固定的用途，而精准扶贫要求按照各地的具体情况以及贫困户的具体需求制定相应的扶贫计划，因此，具体的扶贫内容与专项资金的内容往往不相匹配，而专项资金的调整则存在明显滞后，这会导致扶贫效果不佳。其次，扶贫专项资金掌握在各部门手上，实践中存在资金整合难、部门之间的配合难等问题，再加上审批程序复杂导致精准扶贫难以落到实处。

（二）扶贫开发与保障国家粮食安全的矛盾突出

粮食主产区的相对贫困与其集中于粮食生产具有高度相关性。从目前情况看，粮食主产区的绝对贫困问题并不突出，但面临着较为严峻的相对贫困问题。保障国家粮食安全是粮食主产区的核心和首要任务，但粮食生产的比较收益较低。为确保粮食安全，粮食主产区必须放弃一部分工商业的发展机会，而为了尽快脱贫，粮食主产区又需要加大开发力度，加速经济发展，而发展工商业是促进经济快速增长的主要途径。因此，扶贫开发与保障国家粮食安全的矛盾较为突出。

（三）粮食主产区缺乏中心城市带动

在目前政府出台的扶贫规划中，多数地区在扶贫的空间范围划分中都出现了贫困地区在地理空间上的分割现象。根据经济发展水平和收入水平，多数地区都将该区域的中心城市剔除出去，从而扶贫地区在地理空间上出现了“开天窗”现象，河南省贫困地区的范围就不包括所有地级市。粮食主产区被人为地分割为多个孤立地区，仅将该地区所在的县城纳入贫困规划，这就造成在扶贫开发中缺少区域发展的增长极，缺乏中心城市的带动，因此通过“区域发展带动扶贫开发”的战略就难以落实。

四、构建河南省粮食主产区精准扶贫模式

（一）高度重视粮食主产区的贫困问题，采取特殊扶贫措施，持续加大对粮食主产区的资金投入，加快推进工业化、城镇化进程

目前的扶贫政策并未给粮食主产区特殊政策，在扶贫资金投入与项目安排方面与粮食主产区的贫困状况不相适应，无法满足其脱贫的需要。因此，在精准扶贫战略中应把粮食主产区作为一个特殊贫困地区，建立设立专项扶贫资金予以重点扶持，在新增的扶贫资金中应划出一定比例专门用于粮食主产区的农田水利、道路、公共事业等基础设施建设。

在粮食主产区的扶贫规划中针对目前存在的问题进行调整。首先，将所在区域的中心城市纳入粮食主产区的规划范围，进行以“中心城市带动扶贫开发”的发展策略，使粮食主产区在空间上有一个内部区域的增长极或带动中心，把区域发展带动扶贫开发落到实处。其次，在重点项目建设、财税、信贷、土地等方面制定优惠政策，推动符合粮食主产区发展的大中型企业如劳动密集型加工业尤其是农产品加工业落户粮食主产区，在供给侧结构性改革的大背景下在粮食主产区优先发展和培育农产品加工业的龙头企业，加快推进粮食主产区的工业化、城镇化进程。

（二）加快推进农业供给侧改革，调整农业结构，发展适度规模经营，推动产业融合发展

首先，加快推进粮食收储政策改革，加大对农民的支持保护力度。其次，加快推进农业结构调整。一是优化粮食生产内部结构，扩大优质小麦、稻米等品种的种植面积，同时保证产品的无公害、绿色化；二是在确保粮食种植面积的前提下，适当加大经济作物如水果、蔬菜等种植，以增加农民收入。第三，推进多种形式的农业适度规模经营。对目前没有条件通过土地流转发展规模经营的，可通过代耕、代管以及土地托管的模式推动土地规模经营，还可以在政府引导和农户自愿的前提下，通过地块的调换，把一家一户的土地集中起来，以此提高农业生产效率。第三，推动产业融合发展。通过发展与粮食生产有关的二、三产业如食品加工、流通以及发展乡村旅游、休闲农业等，推进一、二、三产业的融合发展，力争在较短时间内有效提高农民收入。

（三）建立健全农业风险管理体系

一是完善农业基础设施建设。加大中央和省级财政向粮食主产区的转移支付力度，重点支持农田水利、道路等重大基础设施建设以及教育、科技、卫生等公共事业建设，以此构筑粮食主产区应对风险的基础防火墙。二是完善农业保险体系。在现有基础上，扩大保险覆盖面，开发新型保险品种，提高保险金额，完善保费补贴以及大灾风险防范机制等方面下功夫，应大力发展天气指数保险、收入保险等新保险品种，对粮食主产区政府可适当提高保费补贴比例，对贫困户政府可全额补贴保费，以此提高粮食主产区农民抵御风险的能力。三是利用期货期权等金融衍生工具防范市场风险。农产品期货市场具有规避风险和价格发现的功能，农民可利用期货市场通过套期保值规避市场风险，还可利用期货价格调整农业结构。

（供稿人：河南大学经济学院副教授 蔡胜勋）