学术研究

【智库成果】耿明斋:自由贸易试验区对郑州国家中心城市建设的引领作用

信息来源: 作者: 发布日期: 2019-09-24

【内容提要】自上世纪九十年代以来,中国城市的迅速扩张都是由各种政策型特殊功能区驱动的。郑州也不例外,高新区等以发展为指向的城市特殊功能区和自由贸易试验区等以市场化制度变革为指向的特殊功能区共同构成驱动郑州经济社会活动聚集及相应功能区形成和扩张,并带动城市规模扩张的强大推动力量。

在整个国家进入高质量发展阶段以后,投资驱动城市扩张的发展模式也越来越难以持续。郑州发展要由投资驱动的基础设施建设和房地产规模扩张模式,转向创新和消费驱动的功能提升模式。为此,郑州应该按照世界城市标准重塑城市功能,充分利用和深度挖掘特殊政策功能区赋予的职能,在现有基础上整合放大已有比较优势,重铸新的比较优势。以探索建立规范市场化和高度国际化制度为指向的自由贸易试验区,是一个可以大有作为的政策和制度试验平台。

重点是:一要依托枢纽,做大物流,将郑州大都市区及河南带入全球经济循环体系;二要充分利用和挖掘政策红利,深化完善郑州都市区及河南市场经济体制和运行机制;三要创新引领先进制造业和现代服务业聚集发展,推动财富创造能力提升;四要推动郑州都市区及河南的国际化与现代化,在内陆开放高地建设中扮演重要角色。

建议:第一,由商务厅及其自贸办牵头,高标准制定四大规划并推动实施,四大规划分别是枢纽完善和提升规划,自由贸易政策体系和制度体系创新规划,先进制造业和现代服务业规划,都市区国际化现代化规划;第二,理顺自贸功能区与行政辖区的关系;第三,谋划建立内陆自贸港。


一、现代城市都是由特殊功能区驱动和支撑的

城市原本就是某些经济或社会活动聚集的结果。同类活动高密度聚集的空间形成特定功能区。交易与居住是城市的基本功能,店铺林立、买家摩肩接踵的市场和院落相接、巷陌交错的街区,就是城市最基本的功能区。随着交易品种增多、交易频率提升、市场空间的拓展和居住功能区规模的扩大,也会衍生出教育、医疗、文化等功能,这些衍生功能也会以聚集的形态存在,从而形成新的城市功能区。城市就是随着各种功能区规模的不断扩大和种类不断增多而逐步发展壮大的。从这种意义上说,各种经济社会活动聚集及相应功能区形成和功能集中释放是城市发展的基本驱动力。

根据聚集动能源泉和特点差异,可以把活动聚集及功能区形成分为效率驱动型规划引导型政策驱动型三类。

效率驱动型。效率是聚集及城市功能区形成的原始及永恒动力。如市场及商务功能区的形成就是因为多种类商品交易活动在同一个空间聚集比单个商品类型分散交易更有效率。同一类商品的众多卖家在一个空间聚集形成的专业市场,也是效率驱动的结果。之所以聚集更有效率,是因为聚集可以共享基础设施等公共资源,也便于技术、信息、人员等要素的交流,从而大幅度降低单个主体交易活动的成本。

在城市发育的初期阶段,由效率驱动的经济社会活动聚集及相应功能区形成都是自发进行的。虽然也有诸如中国古代皇城所谓“棋盘式”街区,以及古罗马那种市政广场、公民浴场及角斗场等组成的公众活动区和居住区那样的功能区“规划”,但这些所谓的“规划”都不是建立在对城市发展规律认识和严格的科学论证测算基础上的。直到近代工业革命以后,在产业及人口大规模聚集,现代城市迅速兴起的大背景下,经济社会活动聚集及功能区形成和城市扩张过程仍未摆脱自发蔓延的格局。

规划引导型。在人们具有了效率聚集规律知识以后,为了空间布局更科学,效率更高,环境更美,就有了自觉的规划。现代城市探索始于十九世纪中叶,1851年英国设计了“工人镇”,1853年法国进行了巴黎规划,19世纪和20世纪之交提出的了“田园城市”理论等。进入20世纪以后,欧美各国普遍推出了各类有关城市规划的法律,如英国1906年颁布了《住宅与城市规划法》,随后1933年的《雅典宪章》和1977年的《马丘比丘宪章》更是对世界城市规划产生了巨大影响。无论在法律文本、实践探索和理论主张的集中主义和分散主义等有多大的不同和争论,一个无可争辩的事实是现代城市规划早已形成了系统的理论,现代城市经济社会活动的集聚和相应功能区的形成都是规划引导的结果。

政策驱动型。作为后发国家,中国的城市规划理论多是从外部引进的,相关的法律法规也不完善,在实践中政策扮演着重要角色,经济社会活动集聚及城市功能区形成和拓展也是如此。改革开放以来,适应于工业化和城市快速发展的需要,在国家统一指导下,全国各地各层级城市为实现某种政策目标,普遍推出各种特殊功能区规划,并加以实施,成为经济社会活动聚集及相应功能区形成和城市发展的主要推手。这些特殊功能区主要分为两类,一类是以发展为指向,如开发区、金融功能区、创新功能区、商务中心区等等;另一类是以制度变革为指向,如各种试验示范区等。可以说,自上世纪九十年代以来,中国城市的迅速扩张都是由各种政策型特殊功能区驱动的。

郑州也不例外,既有高新技术开发区和经济技术开发区等以发展为指向的城市特殊功能区,也有跨境电商示范区和自由贸易试验区等以市场化制度变革为指向的特殊功能区,还有航空港经济综合试验区和创新创业示范区等两种指向兼具的特殊功能区。它们共同构成驱动郑州经济社会活动聚集及相应功能区形成和扩张,并带动城市规模扩张的强大推动力量。


二、郑州城市发展需要实现从规模扩张向功能提升的战略重点转移

回顾近年来郑州多种政策驱动下各类特殊功能区规模拓展及城市快速扩张的过程,可以看到基于传统固有资源禀赋释放形成的两条清晰的发展脉络:一是区位交通优势推动了一系列重大交通基础设施建设,成就并放大了郑州的枢纽地位:二是巨大的省域人口体量引致了人口的大规模流入,催生了郑州巨大的房地产市场。两个因素共同驱动了投资和经济总量快速增长,同时带来了政府可支配收入的大幅度增加。但是,此种城市发展模式并未形成与其规模相称的功能和服务能力,从而没有形成足够的全国乃至全球影响力。下面几组数据再清楚不过地证明了这一点。

(一)大企业总部少,规模也小

数据来源:

世界500强企业总部数量:

http://www.fortunechina.com/fortune500/c/2019-07/22/content_339535.htm,

http://finance.chinairn.com/news/2019/08/06/150244630.html,

中国企业500强:

http://bbs1.netbig.com/thread-2926757-1-1.html。


数据来源:

中国企业500强数量:

http://blog.sina.com.cn/s/blog_442076110102ybdt.html

中国民营企业500强数量:

https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/190828-4c80f33d.html

从表1、表2所列出的15个可比城市和14个可比省份中,可以看到,世界500强企业郑州只有1家(河南能化),且是上榜企业中营收额最小的。中国企业500强上榜企业郑州只有4家,总营收也是最小的,河南省只有10家,在14省中处于中下游地位。中国民营企业500强上榜企业河南省只有13家,在14省中排第9名。

(二)科技创新能力不强

根据首都科技发展战略研究院发布的《中国城市科技创新发展报告2018》提供的信息,郑州的科技创新能力在全部289个地级以上城市中排名第23位,在表3所列14个(重庆排序明显有问题未被列入)可比较的国家中心城市或区域核心城市中排在末位(见表3)。

根据中国城市和小城镇改革发展中心发布的《2017年中心城市发展年度报告》中对50个中心城市创新带动能力评分并排序,郑州在第三层次即35-44分数段10个城市中居末位(见图1),在全部三个层次共21个城市中排在第21位。

1 35-44分段城市四维度能力雷达图

(三)国际化程度低

根据中原发展研究院向郑州市政府提交的《郑州建设国家中心城市省级政策支撑体系研究》报告对城市国际化水平的综合评估测算,在纳入评价的15个国家中心城市和区域核心城市中,郑州的得分最低(详见表4)。从表4中可以看出,在15个城市中,与西安、沈阳处在同一梯度,与天津、青岛、厦门有一定差距。

国际化是城市国际影响力的直接体现。郑州国际化程度排位末座,说明其服务能力和相关社会主体依存度很少超出国界。

(四)发展水平低

根据上海社科院发布的《2018中国城市发展水平研究报告》,郑州在20个国家中心城市和区域核心城市中排在第17位(详见表5)。

大规模交通基础设施建设和房地产开发的投资驱动发展模式,虽然迅速形成了超大规模城市,但可能挤压或忽视了功能提升,从而使其全国及全球影响力难以与其规模相匹配。更何况在整个国家进入高质量发展阶段以后,无论是基础设施还是房地产都日趋饱和,投资需求增速已进入下降通道,投资驱动城市扩张的发展模式也越来越难以持续。

所以,郑州发展要由投资驱动的基础设施建设和房地产规模扩张模式,转向创新和消费驱动的功能提升模式。这种城市发展模式转型不仅来自内在的需求,也是外在压力下的必然要求。

一般认为,国家中心城市既是区域核心城市,也在世界城市网络体系中处在中枢和顶级地位,从而是世界城市。郑州应该按照世界城市标准重塑城市功能,大幅提升面向全国和全球服务的能力。具体说,应该按照联结国家与世界的枢纽、保持先进性和开放性,以及拥有对全球经济的影响力、辐射力和控制力等标准,谋划布局建设创新及先进制造业孵化聚集中心、贸易和金融中心、交通通讯枢纽及人流物流信息流中心,以及包含科技、教育、医疗、艺术、体育元素的广义文化中心。

要推动发展转型,实现上述发展目标,就必须充分利用和深度挖掘特殊政策功能区赋予的职能,在现有基础上整合放大已有比较优势,重铸新的比较优势。以探索建立规范市场化和高度国际化制度为指向的自由贸易试验区,是一个可以大有作为的政策和制度试验平台。


三、充分挖掘并放大自由贸易试验区对郑州功能提升和高质量转型发展的意义和价值

自2013年上海自由贸易试验区设立至今,短短六年间,国家已经分五批在全国各地设立了17个自由贸易试验区。之所以要在多地设立多个自由贸易试验区,是因为中国作为一个大国,各地情况千差万别,各地需要根据自己的实际情况进行各具特色的自由贸易试验,并在此基础上学习和引进国际市场体系规则,推进本地市场化深化。这就是说,各地的自由贸易试验区是国家根据当地的实际情况赋予特殊的自由贸易试验目标,并探索深化市场化改革的特殊路径和方法。

河南及郑州最突出的特点是内陆枢纽和物流中心,国家赋予河南及郑州自由贸易试验目标,就是依托内陆枢纽和物流中心地位,探索建立与国际市场规则充分对接的自由贸易体系,探索深化市场化改革的路径。

基于上述认识,结合郑州城市高质量发展和建设国家中心城市和世界城市,完善并提升城市功能的需要,我们认为,中国(河南)自由贸易试验区应该拥有四大职能,或者应该从四个方面挖掘自由贸易试验区的价值并发挥其应有的作用。

(一)依托枢纽,做大物流,将郑州大都市区及河南带入全球经济循环体系

自由贸易试验区是依托枢纽运行的城市特殊功能区,在这种意义上说,枢纽的质量和效率决定着自由贸易试验区的质量和效率。事实上,贸易从来都是依托交通枢纽存在和发展的。不管是存在于特定空间的有形市场,还是借助于各种交通通道和通讯渠道与结算方式半径无限拓展的无形市场,无不如此。就连农耕文明时代普遍存在于广大农村的集贸市场,也都是在交通便捷的“十字路口”发育起来的。由于水运成本低廉,现代化早期大规模贸易活动对水路运输的依存度高,这也是绝大多数现代化大都市都位于海洋或内河重要港口的原因。随着技术进步和交通运输工具的改进,火车、汽车、飞机等速度更快,便捷度更高的现代运输工具被广泛使用以后,郑州这样内陆交通枢纽的重要性才日益凸显出来。

所谓交通枢纽,就是多条交通通道的汇合处。枢纽汇合的交通通道数量越多(十字交叉到米字交叉再到放射状),种类与层次越多(水、陆、空及轮船、汽车、火车、飞机等),延伸距离越长(超越县界、省界、国界直至通达全球),通道质量越好(一级公路、高速公路、普通铁路、高速铁路、喷气式飞机、超音速飞机等),货流通过量越大,通过速度越快,枢纽的质量就越高,能量越大,能够支撑的贸易规模就越大,贸易效率越高,贸易所带动的经济规模也越大,经济运行质量越好。

如前所述,中国(河南)自由贸易试验区得以设立的理由是拥有内陆交通枢纽的地位。承东启西,连南接北,处在整个中国腹地的位置。公路交通枢纽的优越地位自不必说,郑州作为“火车拉来的城市”,铁路交通枢纽优势长盛不衰。近年来随着机场扩建而迅速崛起的空中交通枢纽优势也逐渐显现。尤其是“一带一路”战略的实施和郑欧班列开通,“空中丝绸之路”建设及跨境电商的蓬勃发展,更强化了河南及郑州交通枢纽的优势。无疑,中国(河南)自由贸易试验区的首要作用和重要职责就是依托郑州这一强大的内陆交通枢纽,做大物流,将郑州大都市区及河南带入全球经济循环体系。

依托枢纽将郑州大都市区及河南全省带入全球经济体系的必要性和重要性,不仅仅是因为枢纽本身具有承载贸易的功能,从而郑州及河南拥有枢纽优势且需要发挥,更深层次的意义在于需要借助于枢纽驱动的全球贸易实现中原内陆地区发展阶段和发展方式的转换。

目前,中国经济正在经历一个从资源依赖向技术和市场依赖发展阶段的转换。在资源依赖发展阶段,产业以供给初级产品为主,一般处在价值链的末端,市场半径也往往较小,产品运输距离短,从而对本地或本国市场依赖程度高。进入技术和市场依赖阶段,产业则以供给深加工产品为主,一般处在价值链的顶端,产品运输距离长,市场半径大,对境外及全球市场依赖程度高。所以,国际市场和全球经济体系对中国实现高质量转型发展至关重要,这也是中国在多地设立自由贸易试验区,持续推动全方位大规模开放的初衷。河南属于传统的资源型区域,初级产品比例大,产业链条短且处在价值链末端的产品多,市场半径小,开放和拓展国际市场的重要性显得更为紧迫和突出。郑州大都市区及河南全省需要通过枢纽及向全球各地延伸的通道,将产品输送到更远的地方,扩大市场半径,增大市场容量,推动分工和产业链条拉长及产业规模成长。同时,在将郑州大都市区及河南全省带入全球经济体系循环的过程中,也让本地产品接受国际市场的检验,承受国际市场的压力,促进本地的创新和产业升级。

(二)充分利用和挖掘政策红利,深化完善郑州都市区及河南市场经济体制和运行机制

国家设立自由贸易试验区的政策目标之一,应该是以开放促改革,探索与国际贸易体系和市场化规则接轨的方法,进行市场经济试验,为深化市场化改革提供路径和示范。我们知道,市场经济是个很复杂的系统。从全球来看,西方市场经济发育运行了几百年,市场经济的优势和弊端反复显现,相应的规则体系也日臻完善。我们国家从上世纪七十年代末开始市场化取向的改革进程,市场经济全面发育和运行才不过四十年,再加上我们有数千年自给自足的自然经济传统和根深蒂固的国家管制与计划经济传统,我们的市场经济知识多是从书本上学来的,实践中如何能够在自然经济和计划经济规则的土壤上发育出市场经济来,我们并不熟悉,“摸着石头过河”的改革策略也印证了这一点。

当初我们把市场经济看得很简单,似乎只要价格放开和实物分配指标放开,市场经济就可以自动运行了。随着改革的深入和经济发展及经济活动的日益复杂化,遇到的问题越来越多,我们才感到建立社会主义市场经济体制并不是一件简单的事情。进入新世纪以后,尤其是加入世界贸易组织以后,国际市场规则我们看得更清楚了,为了融入国际经济体系,就必须与国际市场规则对接,然后就逐渐形成了以开放促改革的思路。这个思路的核心,就是通过扩大开放广泛与国际成熟市场经济的规则体系对接,在此过程中,不断熟悉并学习国际市场经济体系运行的规则,然后把这些规则引进国内,改造有违市场规则的各种传统制度体系,逐步建立起与国际市场体系规则相一致,又不失中国特色的成熟社会主义市场制度。加入WTO被证明是以开放促改革的有效手段。2013年以来分五批陆续在各地设立的17个自由贸易试验区,既是进入高质量发展阶段以后以开放引领发展的重要举措,也是新一轮以开放促改革的重要举措。

河南地处内陆,农耕文明和自给自足的自然经济浸润较深,再加上数千年王朝统治留下的官本位传统,习惯于向内看而不是向外看,习惯于听人安排而不是主动选择,对市场经济规则体系更不熟悉,行为更被动,因而更需要通过自由贸易试验区这一更为开放的政策平台,充分挖掘其中的政策红利,通过深度与国际规则对接,加大改革力度,加快市场经济建设步伐。

从目前看,自由贸易试验区的改革主要涉及两个层面,一是推进国际贸易便利化,这属于技术层面,二是推进国际贸易自由化,这属于制度层面。前者重点在于减少市场主体在政府系统办理各种手续的环节,简化程序,缩短时间,提高效率,如先证后照、多证合一、一口办、联网通办、即时办结等等。后者重点在于改变既有的制度规则,使其最大限度地与国际规则对接,如降低关税直至零关税、资本项下外汇自由进出、投资按负面清单管理、不设股权比例限制等等。到目前为止,自由贸易试验区贸易便利化改革成效突出,但贸易自由化改革始终没有取得很好突破。

河南应该在对国家自由贸易试验区政策体系深入研究的基础上,主动提出一些适合自身特点的制度试验项目,如突破现有外汇约束的“外汇资金池”形式、建立以贸易自由化制度改革为指向的特殊自由贸易区块等。

(三)创新引领先进制造业和现代服务业聚集发展,推动财富创造能力提升

枢纽对于贸易量和贸易规模的支撑在于它的集货功能,也就是说,枢纽可以借助其四通八达向外延伸的各种通道,将更大范围内的各种产品集聚至枢纽区输往更远的区域,也能把更远区域的货物输送到本地市场来。近年来,郑州及河南物流规模和外贸市场规模的迅速扩大在很大程上就是依赖枢纽网络这种集疏功能,来自京津冀、长三角、山东半岛及日韩,甚至珠三角地区的货物在郑欧班列及郑州机场航空国际货运量中占有了较大的份额。这也是郑州机场年货运量能够迅速突破50万吨,进入全国第7大货运机场和全球前50强货运机场行列的重要原因,也是郑欧班列班次频率及货运量持续保持全国中欧班列前列的重要原因。但是随着周边区域竞争的加剧及集货难度加大,郑州机场货运增速明显放慢,郑欧班列发展步伐也相对慢了下来,甚至已经显现出了疲态,也拖累河南全省外贸地位开始有所后退(见图2和表6)。

从图2可以看到,河南外贸增速2018年已经降到了全国各省市第23位。从表6可以看到,2019年1-5月河南进出口增速依然是第23名,而2019年1-7月份河南外贸进出口总额已经排在全国各省市区第14位。撇开京津沪渝4大直辖市不说,不仅东部沿海福建、辽宁等经济总量远小于河南的省份外贸总量排在河南前面,中西部地区的四川、安徽、广西等省区也排在河南前面。

2 2018年全国分省进出口总额增速排名 单位:%

数据来源:各地海关官网和统计局

如前所述,周边区域竞争和集货难度加大肯定是导致河南外贸指标下滑的重要原因。但另一方面,自身枢纽强辐射范围内制造业结构不优、技术含量不高、产业链条短、价值链上位置靠后、产品全球竞争力不强等等肯定是更重要的原因。所以,从长期看,要遏制外贸地位下滑趋势,除了加枢纽建设力度,提升枢纽集疏能力之外,更应该加大创新力度,提升制造业的水平和规模,从而使枢纽强辐射圈范围内能够提供更多更有国际市场竞争力的货源产品。在这方面,需要通过研究,深挖自由贸易试验区中贸易自由化和降成本的政策空间,创造更好的商务活动环境,吸引和聚集更多质量更高的先进制造业企业和现代服务业企业。

(四)推动郑州都市区及河南的国际化与现代化,在内陆开放高地建设中扮演重要角色

作为以国际贸易便利化和自由化为主要指向,以将国家及区域经济活动带入全球经济循环体系,以及以开放促改革,通过与国际市场规则体系对接而加快市场化进程为主要职责的开放性政策平台,自由贸易试验区运行的目标一定是推动国家及区域的国际化和现代化。事实上,在依托枢纽将区域产品输往国际市场和将境外产品输入区域市场的过程中,在完成境内外物质交换过程的同时,也实现了境内外技术和文化的交换;在承受了国际市场竞争压力的同时,也产生了国内及区域技术进步的动力;在对接国际市场规则体系的同时,也推动了国内市场规则体系的改造和优化。一句话,只要自由贸易试验区政策和功能平台良性运行,一定会助推区域及其核心城市向更为现代化的层级跃升。

为更好地履行职责,及早达成这一目标,应该以自由贸易试验区为依托,对标世界一流城市标准,拿出河南尤其是郑州大都市区国际化和现代化的建设标准,并分解成若干项目分步实施。这不仅是内陆开放高地建设的需要,也是推动郑州大都市区及整个河南省走向国际化和现代化的需要。


四、推动中国(河南)自由贸易试验区功能更好发挥的建议

(一)由商务厅及其自贸办牵头,高标准制定规划并推动实施

为更好地发挥自由贸易试验区在推动郑州国家中心城市及大都市区建设和河南经济转型发展,以及推动市场经济体制机制建设中的作用,不能就自贸区说自贸区,而应该把自贸区放在整个区域经济运行和经济发展的大格局中,对与自贸区建设密切相关的几个领域按照自贸区建设和推动其功能发挥的要求,拿出高水平规划并推动实施。

主要需要如下四个专项规划:

一是枢纽完善和提升规划。河南及郑州虽然有良好的枢纽条件,但要按照高标准建设自由贸易试验区的需要,高效率承载起覆盖全球的大规模人流货流量的要求来说,现有的基础还远远不够。至少是在三个方面仍有大幅度提升的空间:第一是通道的密度和长度。就火车线路来看,以郑州为枢纽点通往中亚和欧洲的线路需要尽快成网,通过东南亚、南亚和中东地区的线路开拓尚未真正起步,国内联结各个节点的铁路网如何以郑州为中心合理对接,也需要进行系统规划。就航空线路来看,虽然我们一直以专货机全球航线排在前列引以为豪,但实际数量和长度与国际乃至国内先进机场相比,郑州机场仍有很大差距和很大的开拓空间。第二,多式联运和多种交通通道与运输工具之间的顺畅对接。发货点和收获点之间公路、铁路和航空所形成的通道之间无缝对接,以及货物在各种不同的运输工具之间顺利转换,即建立起高效率的多式联运体系,一直是这些年我们追求的目标和试图解决的问题,但至今仍有很多问题有待解决。第三,枢纽周边空间合理布局和如何实现中心枢纽与各种物流通道合理对接,也还是没有解决的问题。中心枢纽和次级枢纽如何布局和如何高效率协同的问题也需要解决。在这方面,建议在郑州大都市区范围内,以高铁郑州东站为圆心,以30-50公里为半径画圆,沿外圆轨迹分别在开封西、尉氏县北、高铁南站、新郑北、新密东、荥阳、武陟、平原新区北、原阳北等为次级枢纽,新建一条绕城环形铁路,将这些次级站点与市区内地铁和公交线路对接起来,使得次级枢纽与中心枢纽形成放射状网络体系,这会大幅度减少拥塞,大大提升区域内人流物流信息流转运效率。

二是自由贸易政策体系和制度体系创新规划。国家关于自由贸易试验区虽然有一套规范的政策体系和明确的制度创新指向,但也为各个自由贸易试验区根据自己的实际情况进行自主政策和制度体系创新留下了很大空间,比如广州南沙自由贸易片区就根据自己与港澳毗邻的实际情况,针对人才竞争的需要,自我设计了灵活的人才所得税先征后返机制。其他区域类似的政策和制度创新有些河南可以直接拿过来使用,也可以根据自己的实际情况设计。我们应该在充分研究和认识国家自贸试验区政策和制度创新原则的基础上,根据自己的实际,对制度和政策创新做出规划,并分步实施。

三是先进制造业和现代服务业规划。从根本上说,推动贸易便利化和自由化,推动本地产品走向国际,目的还是要推动本地产业发展和经济水平的提升。自由贸易试验区应该利用自己熟悉国际市场需求和国际市场竞争格局,及其技术发展前沿趋势的优势,在系统研究的基础上,牵头做出郑州大都市区及河南省先进制造业和现代服务业产业发展规划,在培育产业规模和产业竞争力的基础上促进外贸的发展。

四是都市区国际化现代化规划。利用自由贸易试验区对外开放窗口和优势,以及建设更高水平的国际化现代化区域的需要,由自由贸易试验区及商务厅牵头,以国际国内都市区中代表最高水平的国际化现代化元素组合起来,选择最适合郑州大都市区特点的元素为基础,在特定空间规划相应的功能区,并逐步落实规划,将其建设成为代表都市区国际化现代化前沿的标志性区域。

(二)理顺自贸功能区与行政辖区的关系

特大尤其是超大都市区,不仅是空间规模和人口总量、经济总量庞大,而且功能复杂。所以,空间布局上不仅要有多个中心,而且各个中心所承担的功能也有所不同。也就是说,在城市规划和城市管理上,需要将复杂的城市功能进行分解和空间上相对分割,由不同的区块承担不同的功能。在这方面,上海做得最好,城市格局最清晰。比如陆家嘴是银行和证券机构高度聚集的金融功能区,张江是高科技企业高度聚集的创新和先进制造业孵化园区,浦东机场和洋山港为核心构成的临港经济区是国际交往中心和物流中心,以虹桥机场和虹桥高铁站为核心的区域是商务中心区等等。郑州也有高新区、经开区、郑东商务中心区等功能区划分。自由贸易试验区属于以探索对外贸易体制机制,促进国际贸易发展,推动市场化改革深化的特殊政策功能区。

如果功能区和行政辖区重合或者套合,在管理和运行上就不会有问题,比如各个城市设立的开发区往往也是直属市级政府相对独立的行政区,广东自由贸易试验区广州片区与南沙开发区套合,深圳前海自贸片区和珠海横琴自贸片区也是各自独立,河南自由贸易试验区洛阳和开封片区各自与开发区套合,它们在运行中一般都不会发生功能区政策目标与行政区发展目标冲突的问题。但也有一些城市功能区与行政区无法套合,这便会导致行政区发展目标与功能区发展目标及运转方式不一致甚至相互摩擦的问题。河南自由贸易试验区郑州片区这个问题就比较突出。郑州将近80平方公里的自贸片区涵盖了金水、郑东、经开等三个行政辖区。这样,自贸区片区范围内行政管理权限分别属于各行政区,自贸区政策体系和功能目标管理和实施权限则在片区管委会,其政策和功能目标要落地,就必须通过行政辖区的行政管理机构,而且自贸区管委会又不具备对功能区内相关行政辖区的管理权限,摩擦系数大,政策措施和政策目标落实难度大,给自贸片区管委会带来很多困扰。这显然是个急需解决的重要问题。

建议学习上海虹桥商务区的解决方案。上海虹桥商务区以虹桥机场和虹桥高铁站枢纽为核心,规划了86平方公里,涵盖嘉定、长宁、青浦和闵行四个行政辖区,明确功能定位为依托枢纽形成苏浙沪交界地区的物流和商务会展中心及企业总部聚集地。为实现这一功能区目标,上海市政府成立了功能区管委会,并由管委会主导做了功能区规划,通过市政府审核批准后实施。但管委会只负责规划和督促规划落地,并不行使对整个商务中心区的管理权,包括建设和运营管理权都仍归功能区涵盖的各个行政辖区。说白了,就是功能区内隶属于各个行政辖区的区块,功能由市政府功能区管委会确定并监督依规划实施,而各个行政区块相应功能规划的具体实施,由各个行政辖区负责。各个行政辖区为实施相应功能规划也成立了管委会。不管是本行政辖区内按照规划进行的投资建设、招商引资,还是税收及投资收益回收,都属于各行政区管委会的权限。当然,功能区内各个行政辖区也会因为规划功能的不同而导致特定时段内利益的不平衡,从而影响到功能规划建设落地的进度,但总体上这种体制机制设计比较科学,运行也比较顺畅。所以,建议河南省自贸区办公室及郑州市政府研究上海虹桥商务区的管理经验和体制机制设计,根据郑州的实际,重新对自贸片区与各行政辖区的关系进行梳理设计,并通过一定的权威程序明确下来,严格依法依规实施。这应该会有助于减少目前格局下的摩擦,提高自由贸易试验区的运行效率。

(三)谋划建立内陆自贸港

自从去年海南自由贸易试验区批准设立并被中央赋予探索自由贸易港职责以后,自由贸易港就成为热门话题。大家对自贸港的热切期盼,也是源于自2013年上海自贸区设立以来,虽然自贸区数量增加了很多,其便利化改革也取得了很大成效,但在更为关键的贸易自由化改革方面,却步履维艰,进展缓慢。人们希望通过自贸港建设,能在贸易自由化改革方面有所突破。顺应这种期盼,除了鼓励海南探索设立自贸港之外,最近中央批准上海自由贸易试验区拓展临港新片区,并为临港片区确立了新的更高的目标,即要建设世界上开放程度最高的自由贸易试验区。这实际上明确了上海临港自贸新片区的主要职责,应该是按照世界目前最高水平的自由贸易区,进行中国最前沿的自由贸易制度试验。显然是要在资本项目下外汇自由进出、人员自由进出等政策上尝试有所突破,真正实现境内关外的自由贸易实验格局。

在自贸港讨论中,也时常听到有人说到,河南没有海港,不具备设立自贸港的条件,所以自贸港建设与河南无关。对此,我不能苟同。实际上,自贸港无非是利用交通枢纽的位置和功能,尝试建立贸易自由程度更高的特殊功能区。海港枢纽可以,内陆港枢纽也可以。河南完全可以依托高铁枢纽或机场空港枢纽申请建立自由贸易港。尤其是空港枢纽,原本就有国家首个航空港经济综合试验区的概念,又有总书记亲自认可的“空中丝绸之路”中国枢纽港的定位,河南申建自由贸易港还是蛮有条件的,值得一试。更何况,机场枢纽及郑州航空港经济综合试验区至今仍在自由贸易试验区郑州片区之外,这与依托枢纽建设自由贸易试验区的逻辑多少有些背离所以,从这个意义上说,也应该抓紧用自贸港的概念把机场枢纽纳入自由贸易试验区体系中。

(供稿人:河南大学中原发展研究院院长耿明斋教授)