学术研究

【智库成果】开封发展定位与方向的思考

信息来源: 作者: 发布日期: 2018-08-19

【摘要】开封发展定位与方向应以深度融合为指引,基于自身比较优势,在国家中心城市及郑州大都市区体系中找准位置,以都市区为市场和服务对象,逐步向全省、全国乃至全球拓展。开封应沿着服务引领,创新突破,郑汴新区护航,一体化保障,做强都市区新支点,打造开封发展新格局的发展思路,建设国际旅游文化名城、中原现代服务业之都、郑州大都市区重要的创新中心、郑汴港核心区的重要支点、沿黄地区最具魅力的生态宜居现代化都市,实现长期稳定可持续发展。

一、关于开封发展的定位与方向

讨论开封发展定位,较为广泛的共识是:以深度融合为指引,基于自身比较优势,在国家中心城市及郑州大都市区体系中找准位置,以都市区为市场和服务对象,逐步向全省、全国乃至全球拓展,汲取能量,做大体量,提升竞争力,实现长期稳定可持续发展。

我们认为开封的性质定位和发展方向无疑要把文化旅游放在优先的位置来考虑。但不能仅仅把旅游作为开封定位和发展的方向,而应使用内涵更为丰富的概念,也就是用现代服务业作为开封发展的定位。严格意义上,服务业包括现代服务业和传统服务业。就开封市的实际来说,传统和现代服务业兼具,老城区依托各类文化遗存打造的一些项目,如清明上河园、万岁山、龙亭、铁塔、禹王点、包公祠、山陕甘会馆、城摞城等,以及老城文化街区、餐饮、旅馆、购物中心等等,都应属于传统服务业。而新区恒大童世界、银基水世界等为代表的文化创意项目,应该属于现代服务业。

我们把现代服务业作为开封发展定位和发展方向,一是要强调开封服务业最具潜力和前景的发展领域是文化创意产业,即现代服务业,二是强调传统服务业的现代化。依托文化景点和商业街区发展起来的旅游、餐饮、住宿、购物等等传统服务业业态,也要根据消费者需求的变化不断进行现代化改造,丰富服务形式,提升服务质量,提高竞争力。

需要进一步指出的是,强调现代服务业定位和发展方向,只是说开封要放大服务业的比较优势,深挖其潜力,提升其覆盖面,增大其体量,创造更多就业机会和收入,在开封经济社会发展中起到引领和带动作用,为开封经济社会发展提供更有力的支撑。但绝不意味着只发展服务业,而把制造业放在一边。

开封的制造业大致分为三类:一类是传统制造业,如空分、化工、材料(碳素、太阳能、耐火砖)等,这些大都是自上世纪50年代以来就扎根开封,在全国同行中地位相对稳固,有一个自我循环自我发展的产业生态圈,无需刻意施加影响力也会正常运转;第二类是借助于郑州大都市区的吸引力和聚合力增量聚集到开封辖区内的制造业,比如汽车及零配件、智能手机零配件,还有医疗器械、纺织服装等等,有的是大郑州产业链条辐射扩散所形成的产业体系的有机组成部分,有的是为借助郑州的市场和公共服务体系而聚拢过来的,其发展也不需要政府施加特别的影响力;第三类是依托现代技术孕育发展出来的高技术产业,此类产业尚属萌芽状态,但却代表着未来开封增量制造业发展的方向。此类产业的发展是需要政府施加特别影响力的,这种影响力就包括推动创新要素聚集、资本聚集、产业孵化及产业化发展等。这种影响力的很大一部分应该源于现代服务业所形成的聚集力和影响力,以及由此衍生的良好生活居住环境、文化氛围等。所以,现代服务业定位和引领与现代制造业的发展不是零和博弈,前者不是对后者的遏制,而是对后者的驱动。

综上所述,我们关于开封发展定位与方向的思路和观点,可以做如下简要表述:过去十余年开封经济走出低谷靠的是郑汴一体化驱动,未来实现崛起和复兴仍需依托郑州谋发展。打造郑汴一体化升级版,推动郑汴之间全方位深度融合,在郑州大都市区体系中找准自己的位置,放大比较优势,做优公共基础设施和公共服务体系,做大做强现代服务业,大规模吸引人流和创新要素聚集,孕育高新技术产业,发展经济新业态,形成制造业增量突破和极具内生动力的增长中心,带动整个城市经济社会发展走上良性运转的轨道。即开封定位与发展方向:国际旅游文化名城、中原现代服务业之都、郑州大都市区重要的创新中心、郑汴港核心区的重要支点、沿黄地区最具魅力的生态宜居现代化都市。

二、开封下一步发展的可能突破点

一是以现代服务业为切入点,以大型综合性商业文化体育艺术会议会展中心建设为抓手,激活并引领开封发展的新方向。具体说,以郑汴一体化升级版为指引,在进一步完善交通基础设施和公共服务体系的基础上,说好开封故事,谋划建设集文化演艺、体育竞技、会议会展、宾馆酒店、大型购物为一体的大型综合性商业文化体育艺术会议会展中心,并做好规划,促成尽早尽快在开封新区落地。分流郑州的部分功能,为整个郑州大都市区乃至整个中原城市群提供相应服务。

二是依托郑开双创走廊,促进创新平台和创新要素聚集,引入风险资本,培育创新创业群体,促进成果转化,孵化高技术产业,推动新业态新经济成长。具体说,要通过努力,大力度引进并促成国内外高水平大学和高端研究机构等创新平台在郑汴双创走廊开封一侧落地。出台优惠的人才、税收政策,增强对创新型人才的吸引力,加快创新型人才在开封的聚集。谋划建设基金小镇,吸引风险资本入住,为新技术向新产品核心产业转化提供资本支持。谋划建设创业园,对创业者给予有效支持,加快新产业新业态成长步伐。

三是携手郑州和新乡两市,依托超过上千平方公里的黄河河道及滩区,构造整个华北黄淮平原地区最大的都市湿地生态绿心,为郑州大都市区添魅力,为开封文化旅游、生态宜居等功能充分释放注入巨大能量。在追求高质量发展和绿水青山就是金山银山的新时代,滔滔黄河成为天赐中原人民的最宝贵生态资源,已成为诸多有识之士的共识。俯瞰河南大地,纵亘于西北部的太行山和横卧于西南部的伏牛山,与东西横穿全境的黄河,在中原城市群核心区视野中构成掎角之势,成为整个郑州大都市区的生态屏障,黄河生态带作为都心区的绿丝带,地位和魅力更是无可替代。郑州、开封和新乡,恰好构成黄河生态带的三个支点,所以,三市携手共同打造黄河湿地都市生态绿心,会给整个都市区增添无限魅力,增加无限吸引力。

四是拓宽通道、建设外围休闲功能中心、优化城区交通运营方式,增加星级酒店数量,提升服务水准,为现代服务业和文化休闲功能释放创造足够空间。节假日拥堵已成常态,严重约束了人流增量。流动频率高,停留时间短一直是开封旅游之痛。应该综合实力,多策并举,尽快破除现代服务和文化旅游业发展瓶颈制约。

三、开封发展战略的实施保障

(一)提供基础设施保障

以郑汴一体化升级版为指引,在现有已经较为完善的交通线路基础上,补上短板,打造更为完善的交通体系架构。具体说,需要解决三大问题:一是郑开大道快速化改造,这可以大大缩短郑汴之间的时间距离;二是规划建设连通开封至郑州南站、开封至新乡或平原新区站之间的城际铁路,这可以使开封与郑合、郑万、郑太、郑济及京广高铁线路直接连接起来,从而融入以郑州为中心的米字形高铁体系中,开封也将成为米字形高铁体系中的次级枢纽,这对开封的拉动作用是非常巨大的;三是尽快启动沿黄生态大道建设,打造沿黄生态带,为城市发展提供生态屏障,也为居民提供良好的休闲场所。

(二)提供教育医疗保障

实施现代服务业引领和创新驱动的发展模式,要害是大规模人流和市场主体的聚集。而要对人流和市场主体拥有足够的吸引力,除了科学的谋划和规划、完善的基础设施和良好的营商环境之外,还必须有优质的教育医疗服务做保障。开封文化积淀丰厚,社会服务体系完整,医疗教育事业发展的基础较好,但由于社会进步迅速,人们对优质服务的期望值较高,教育医疗规模和层次都出现了明显的短板。政府应该完善规划,科学布局,留出足够的教育医疗用地空间,保证足额及时供给,以优质的教育医疗服务吸引创业者和就业者,加速人口流入,为新一轮发展战略的顺利实施提供保障。

(三)提供制度保障

文化CBD项目落地和创新平台及创新性要素聚集需要制度保障。具体说,需要去除开封与郑州之间因行政辖区边界所造成的隔阂,因为多数人及资本习惯性愿意选择郑州地盘落地,而且这种隶属关系客观上确实能够给相关主题带来实实在在的企业利益和个人利益。要使得开封发展的上述设想得以顺利实施,就必须排除这种心理障碍和实际障碍。办法是在开封新区或者在开封新区划定的特殊区域,比如自由贸易试验区或者纳入双创带范围的区域,从工资水平、税收优惠到户籍、教育医疗、养老保障等所有方面与郑州完全对接,实施无差别待遇,从而为现代服务业和高新技术产业发展培育提供坚实的制度保障。

(四)适时启动郑汴新区上升国家战略行动

在郑汴一体化基础上建设郑汴新区,是区域发展的必然逻辑。早在2009年,时任省长郭庚茂在两会上所做的政府工作报告中就提出了建设郑汴新区的战略构想,并随即规划了面积达1700平方公里的郑汴新区,2012年底谋划的郑州航空港经济综合试验区面积达2300平方公里的初级版图,就是依托郑汴一体化区域做的,涵盖了全部郑汴新区。此后不断有关于建设郑汴新区的讨论和议论,2016年8月,在时任省委书记谢伏瞻主持的座谈会上,我曾经正式提出过启动郑汴新区上升国家战略行动的建议。现在看来,重新提出建设郑汴新区并使之上升为国家战略,条件已经成熟。一是城市新区已超过20个,绝大多数有影响的城市几乎都有国家级城市新区,同属中西部的武汉、成都、重庆、西安等国家中心城市不说,就连西部的兰州、贵阳等城市,都已有国家级新区。郑州作为影响力日益快速提升的城市,建设国家级城市新区顺理成章;二是郑州作为国家中心城市,国家级新区也是建设国家中心城市的重要抓手;三是郑汴一体化实施多年,郑汴融合度已经很高,又有郑汴港核心区概念,建设国家中心城市已经水道渠成;四是虽然现在已有很多国家级战略,但就提升城市影响力来说,都无法与城市新区相比,所以,不能用现有的国家战略代替国家级新区建设;四是郑汴新区建设也可以推动郑汴之间进一步深度融合,可以与开封与郑州完全融合的制度特区相结合,有助于增大对高端人群的吸引力和聚合力,形成城市高端人群聚集区和新文化、新思想、新人群、新行为原生地,冲击和改造传统,创新城市新引力中心,提升城市活力和发展动力。

(五)建立有执行力的体制机制

再好的战略要落到实处,对经济社会发展产生实实在在的推动作用,都必须有完善的、有执行力的体制机制来保障。可以借鉴覆盖三省一市的长三角地区推动战略实施的经验,建立包括决策层、协调层和执行层的三级运作机制。

在国家中心城市和郑州大都市区及郑汴新区建设方面,关键是推动各不同行政区域之间的深度融合。建立三级运作机制体制架构就显得更为重要。决策层由省长牵头,涵盖各主管副省长、省发改委主任、都市区各市市长等组成。协调层由常务副省长和省发改委主任牵头,涵盖都市区各市常务副市长和发改委主任等组成。执行层由领取任务和承担责任的各市政府及其相关部门和相关项目主体组成。各自职责原则以上所述相仿,只是决策难度更大,协调力度更大,执行能力更强。除此之外,由于涉及多个不同城市和多种不同利益关系,由省发改委牵头并常设在发改委,依托现有的中原经济区、航空港区、郑汴一体化等战略实施办公室,建立常设的国家中心城市及郑州大都市区建设办公室,所谓有一个责任机构,是绝对必须的。同时,借鉴长三角的经验,由该机构牵头编织“一个计划”、开好“一个会议”、推进“一批项目”,以及建好“一张网”、打造“一个库”、编好“一张图”、共认“一个章”、办好“一张卡”等,对于落实战略决策,推进城市之间深度融合也是绝对必要的。

四、开封发展过程中几个问题的思考

(一)当前已经是从搭建空间框架转向构筑推动要素聚集点的时候了

自2005年启动郑汴一体化以来,政府包括省委省政府和市委市政府为开封发展谋了很多,也做了很多,但发展效果仍不被很多人满意,原因何在?原因在过去这些年来政府做的都是搭建空间框架的工作,修路架桥,疏通通道,然而发展和财富创造靠的是人,是各种各样市场主体的聚集,但这种创业和财富创造市场主体的聚集效果不佳,所以,一体化战略总体效果仍未达预期。这是问题的根本。战略目标最终要的是内生发展能力的形成与可持续发展的良性循环,这要靠创新创业要素,也就是市场化财富创造主体的大规模聚集。这种聚集是依托引力点逐步形成的。所以,现在是时候转向构筑推动要素聚集引力点的时候了。上面我们谋划的文化体育购物会议会展中心(文化CBD)、高水平大学和高端研究机构等创新要素聚集中心等,就是尝试构筑这样的要素聚集引力点,吸引各类市场化财富创造主体聚集,形成内生增长机制所做的努力。

(二)文化CBD和创新要素聚集中心能做起来吗?

相信很多人有疑虑。理由很简单,郑州东区已有商务中心与北龙湖两个现代化CBD,航空港区也在谋划建设大型会展中心,都市区空间容得下那么多商务中心么?这还不是问题,我们谋划的开封文化CBD重点是体育演艺与会议购物中心,与郑州东区和航空港区的三个中心有错位,是补充而不是竞争,所以容易成功。更深入的问题是,开封这边能否有足够的吸引力让投资人来?建成后让业界供给者来?消费者来?这真的没有人能打包票,显然是个风险和不确定性问题。但是商业活动从来不能回避风险,风险也是商业活动魅力所在。开封谋划建设文化CBD,构建市场主体聚集中心,既然是下一步发展的需要,就值得去尝试。关键是要编好故事,精心谋划,创造条件,用心去做。构筑高水平大学和高端研究机构等创新要素聚集中心的道理也是一样。

(三)关键是要有共识与合力

一个人做件事要聚集全部精力,一群人做件事要聚集众人之力,形成合力,一个城市做件事要集全市民众之力。这个道理很容易懂,但做起来很不易。因为人越多,统一认识越难,合力形成越难。对开封来说尤其如此。因为由于各种各样的原因,开封传统元素遗存过多,与现代化冲突的思维方式和行为方式仍随处可以遇到,对推进现代化战略的实施掣肘较多。也是因此,贯彻落实上述战略思路,形成共识与合力对开封来说就显得特别关键。

(四)认识传统与现代的冲突和古城的发展规律

由开封发展的曲折可以看出,开封发展的真正问题是传统与现代的冲突,放眼世界,这也是所有古城尤其是都城的共同经历,都无法回避的问题。所有古城尤其是曾经的都城都是在自给自足的自然经济时期就形成了较大的规模,有足够的城区面积和数量众多的市民聚集,厚重的文化积淀,并因此形成了与那个时代相适应的思维方式和行为方式。在受到现代工业文明冲击以后,所有古城的思维方式和行为方式都受到了冲击,都有不适应,差异仅仅在于古城的规模和现代工业文明的冲击力。规模大冲击力小的古城,传统与现代会持续摩擦,现代对传统的替代要经历一个较长的时期,在这个过程中,现代元素缓慢滋长,传统元素缓慢退却,发展指标上就表现为持续相对下滑的过程。直到现代元素明显超过传统元素,传统元素的制约才会被打破,城市才能走上迅速发展和向现代化转型的道路。开封或许就是此类古城的典型。对于此类古城,主观上能够做的就是促进现代元素的成长和积累,在外来客观因素无法在短时间内做到这一点的时候(如洛阳的大规模工业化),就只有采取措施促成内部的变化,打碎传统思维方式和行为方式固有的结构,形成现代元素成长的土壤。郑汴一体化实际上就是通过与区域现代化中心城市对接而人为制造的强刺激,效果从走出低谷走上快速发展的轨道显现出来。新一轮发展还是要借助国家中心城市及郑州大都市区建设的契机,通过深度融合,进一步加大外来冲击的力度。相信未来对传统思维方式和行为方式的改变将会更为彻底,开封古城的现代化转型也将完成。

除了引入外来的冲击,最大限度地吸纳外来人流,尤其是吸引受过高水平教育和现代化市场洗礼的高素质人群,迅速增大此类人群聚集的规模,在古城内部形成现代思维方式和行为方式的滋生地和发生源,就会形成蔓延之势,从而加大现代元素替代传统元素的速度,加快古城现代化转型步伐。我们提出在开封西区通过与郑州完全深度一体化对接形成制度特区的思路即源于此认识。

执笔:河南大学中原发展研究院院长耿明斋教授

整理:河南大学中原发展研究院刘琼