【摘 要】近年来，郑州市经济社会持续快速发展，综合竞争力不断增强，人民生活水平持续提升。但与其他国家中心城市相比，郑州市城市规模小，辐射带动能力弱，与国家中心城市的要求差距较大，适时适度扩大城市规模，增强辐射带动能力显得十分迫切。通过提高城市级别、调整行政区划、提高发展质量、调出永久性基本农田、吸引其他省辖市来郑州建设飞地等措施做大做强中心城市，增强郑州城市中心性，不仅是郑州建设国家中心城市的迫切需要，对于全省实现高质量发展也具有重要意义。
一、做大做强郑州是建设国家中心城市的迫切需要
（一）集聚和扩散是大城市发展的一般规律
一般来说，一个区域的发展通常可以分为发达地区和落后地区两部分。发达地区的经济增长对落后地区具有极化和扩散两种效应，当发达地区在增长极不够大、中心性不够强的时候，发达地区以工资收入高、投资收益高、生产条件完善、投资环境较好等优势，不断从落后地区吸引资金、技术和人才，不断做强增长极，做大中心城市。发达地区的增长极做大做强后，会通过向落后地区购买投入品、进行投资及落后地区向发达地区移民等措施，提高落后地区的劳动边际生产率和人均消费水平，从而辐射和带动落后地区的发展。
（二）人口向大城市集聚的趋势不可逆转
从世界范围看，欧美、日本等发达国家采用间接手段控制大城市人口规模的过度膨胀，基本上都不成功。从国内看，北京市常住人口从1949年的420万人增至2017年的2171万人，占全国比例从0.78%增至1.56%。虽然中央政府及北京市政府等一直试图控制人口规模，但其制定的人口控制目标一次又一次被突破。这说明我国对大城市人口增长的控制并未成功，大城市及特大城市人口仍在政府的严格控制下快速增长。
（三）做大做强郑州是经济发展的必然要求
1.郑州建设国家中心城市的突出短板
一是经济总量小。与其他8个国家中心城市相比，郑州经济总量小，在省内经济首位度偏低，辐射带动作用十分有限。2017年9个国家中心城市中经济总量超过万亿的已达7个，郑州地区生产总值9130亿元，在9个国家中心城市中居倒数第二位，仅是武汉的66%、成都的68%。另外，郑州在省内经济首位度偏低，2017年武汉、成都占所在省份经济总量的比重分别达到36.72%和37.56%，均超过全省的三分之一，而郑州的经济总量占全省的比重仅仅20%左右，2015年占全省的19.61%，2016年为20.05%，2017年为20.29%。
二是区域面积小。与其他国家中心城市相比，郑州市行政区域土地面积[1]（7446平方公里）较小，分别是成都的61.43%，武汉的86.89%，西安的73.74%。郑州市市区面积[2]1010平方公里，建成区面积457平方公里，在9个国家中心城市中均处于最后一位，其中市区面积是成都的23.82%，武汉的11.79%，西安的26.08%，建成区面积分别与成都、武汉、西安相差381平方公里、129平方公里、61平方公里。
三是经济密度低。在9个国家中心城市中，2017年经济密度排名第一的是上海市，每平方公里的GDP高达4.42亿元，是第二名广州的1.5倍。而2017年郑州市经济密度为每平方公里1.23亿元，处于第六位，高于成都、西安、重庆，但郑州市的行政区域土地面积小于成都、西安、重庆。
2.郑州建设国家中心城市的现实需求
郑州建设国家中心城市，最大的优势是“区位+交通”，最大的短板则是经济体量小，中心性不够强。中心性是衡量中心地区等级高低的指标，是指中心地区为其以外地区服务的相对重要性。中心性的强弱对区域经济的发展起着至关重要的作用，也逐渐成为衡量一个区域经济发展的重要标志。郑州市规模小，人口少，实力弱等等，这些短板已经严重阻碍了郑州市经济社会快速发展的步伐，因此提高郑州的中心性对郑州经济的快速发展和建设国家中心城市也变得越来越重要。
3.打造中原城市群核心增长极的实际需要
中国正在进入城市群引领高质量发展的新时代。中原城市群涵盖5省30个地市，是一个开放性的城市体系，逐步形成以经济流向为核心的跨省级行政区域的城市群。郑州具有承东启西、连南贯北的天然区位优势，是河南经济最发达、最有潜力的地区。未来15-30年的时间里，郑州的发展决定着河南的发展。城市群的发展需要核心城市的带动和引领，京津冀城市群有北京和天津，长三角城市群有上海，珠三角城市群有广州和深圳，而中原城市群的发展则需要郑州的带动和引领。
二、提升郑州国家中心城市中心性的政策建议
（一）提级-将郑州升格为副省级城市
为了加快建设郑州国家中心城市，建议省委省政府高度重视郑州市城市升级问题，积极争取中央支持，将郑州升格为副省级城市，赋予郑州市副省级城市的经济社会管理权限，将省级在项目审批、规划、土地、环评等方面的部分权限下放或委托郑州市行使；支持郑州在体制机制方面先行先试，支持郑州与其他国家中心城市享有同样的政策。以前郑州争取副省级城市不成功，可能因为自身的实力和条件不充分，但目前而言，不论是经济实力、发展潜力，还是郑州在国家经济发展中的战略位置等等，都已具备副省级城市的条件，建设国家中心城市急需郑州升格为副省级城市。
（二）扩区-通过协调与周边关系扩大郑州面积
建议通过区划调整扩大郑州市区域面积，理顺与周边其他省辖市的关系，把新乡市的原阳县和平原新区，焦作市的武陟县划归郑州市管理，以此实现跨河发展，同时把许昌的长葛市、开封市的尉氏县也并入郑州，扩大郑州行政区域面积。通过行政区划调整扩大郑州的面积，扩大发展的空间规模和实力，提升省会城市的首位度，增强中心性。有利于依托中心城市较强的经济实力和优质的公共服务资源，在更大范围内实现基本公共服务均等化，促进城乡区域协调发展。
（三）提质-加快郑州撤县设区、区划调整的步伐
郑州应加快撤县（市）设区、合并区划的步伐，建议撤中牟县、新郑市设中牟区、新郑区；合并上街区、荥阳市设荥阳区；合并二七区、中原区，设立新的中原区；合并经开区、管城区，设立新的经开区；郑东新区、航空港区改为郑州市辖区，设立新的郑东新区、航空港区。郑州在撤县(市)设区的同时，撤并规模较小的市辖区，优化市辖区结构，有利于区域统筹协调发展，有助于做大做强中心增长极，增强对全省发展的辐射带动能力。
（四）调地-逐步调减郑州市的基本农田
为了实现经济发展与耕地保护双赢，有必要在保证全省耕地面积不减少、粮食生产能力有提高的前提下，逐步把郑州市及其周边的永久性基本农田置换到其他地方特别是平原农区，为都市区建设提供空间，郑州市主要保留都市农业、生态建设用地。建议省财政加大对平原农区土地复耕、提质的支持力度，支持把复耕土地规划建设成为基本农田，充分调动平原农区土地复耕和增加基本农田的积极性。土地复耕的指标在全省范围内交易，优先满足国家中心城市建设的需要。平原农区增加的基本农田指标主要用于调减郑州的基本农田，根据平原农区增加的基本农田指标按比例增加其在郑州的建设飞地。郑州市加大对其他省辖市人口特别是农村人口的吸纳力度，促进农村人口向郑州市及其周边地区持续稳定转移，为农区土地复耕创造条件。
（五）建飞地-规划建设各省辖市在郑州的联络展示发展飞地
按照中央“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”要求，以各省辖市的驻郑州办事处为基础，提高规格，扩大职能，在郑州市主城区周边规划建设其他省辖市驻郑州的发展、联络、展示飞地，以地铁与主城区相连接，为省辖市在郑州的企业和人员提供服务，引导、支持省辖市愿意来郑州发展的企业、人员来郑州发展，为省辖市企业在郑州设立总部和研发机构提供便利，向郑州传递省辖市企业的技术创新需求，为郑州的技术创新成果向省辖市转移创造条件。愿意来郑州飞地内买房居住的其他省辖市居民，省市两级财政给予适当补贴。郑州市为其他省辖市的驻郑飞地提供拆迁、基础设施建设、公共服务配套等方面的支持和优惠。飞地发展指标、人口向郑州转移的指标列入各省辖市领导的政绩考核范围，飞地内的税收由省辖市与郑州市分成。
供稿：郑州建设国家中心城市课题组
负责人：耿明斋
执笔人：王永苏、李川川
[1]行政区域土地面积是指辖区内的全部陆地面积和水域面积，包括耕地、荒山、荒地、山林、草原、滩涂、道路和建筑物占地等陆地面积，以及河流、湖泊、水库等水域面积。
[2]市区面积指城市行政区域内的全部土地面积（包括水域面积），地级以上城市行政区不包括市辖县（市）。建成区面积指实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域。
院长寄语
智库观点