学术研究

《中原发展报告》——新形势下河南农业保险发展与创新路径研究

信息来源: 作者: 发布日期: 2017-05-12


中原发展报告

                   


中原发展研究院              2017510

                                              

新形势下河南农业保险发展与创新路径研究

 【摘 要】自2007年启动政策性保险以来,河南农业保险取得了长足进步。保费收入持续增长,保险品种不断增加,产品创新与机构设置获得突破,但总体发展水平依然滞后。从目前看,保险保额过低无法弥补生产成本,缺乏对市场风险的承保,政策性保险的保费补贴层级繁多且效率低下,大灾风险分散机制未能建立起来,理赔难理赔周期长以及农业保险的逆选择和道德风险等问题严重制约了河南农业保险的可持续发展。在推动河南省农业供给侧结构性改革过程中应充分发挥农业保险作用,应从如下方面着手推进:加大农业保险品种创新力度;完善政府财政补贴机制;充实保险公司基层机构力量,增强其服务能力;建立农业保险的大灾风险分散机制。

一、河南农业保险发展现状

自建国起至今,河南农业保险大致经历了以下三个发展阶段:建国初期的试办阶段(1951-1982年)、商业化运营阶段(1982-2006年)和政策性农业保险发展阶段(2007年至今)。在政策的大力支持下,近年来河南农业保险发展迅速,在保险品种、保费收入以及保险机构的设置等方面取得了显著成绩。

(一)保险品种不断增加,产品创新获得突破

自2007年河南省启动政策性农业保险以来,农业保险品种不断增加。目前,在全省范围内开展的政策性农业保险品种有14个。2010年河南省政策性保险品种仅有8个,2012年增加了油料(大豆、花生、油菜)保险、公益林保险,保险品种增加为12个;2013年增加了育肥猪、商品林保险。从保险覆盖范围看,河南农业保险涵盖了种植业、养殖业、林业等。除在全省范围内开展的保险品种外,近年来尤其是2015年河南省在保险品种创新方面获得突破,保险产品体系不断丰富。2015年,玉米天气指数保险在河南省内7个产粮大县展开;小麦制种保险在洛阳、周口两地的国有农场展开试点。此外,河南省于2015年还顺利启动了苹果、石榴等特色农业保险以及涉农贷款保证保险等财政支持的险种的试点。

(二)保费收入保持增长态势,但农业保险总体发展水平落后全国平均水平

自2007年河南省开展政策性农业保险以来,农业保险承保范围不断扩大,保费收入快速增长。2008-2015年,我国农业保险保费收入从110.68亿元增长到374.90亿元,增长2.38倍;河南农业保险保费收入从4.34亿元增长到17.4亿元,增长3倍,增长速度高于全国平均水平。但总体上我国农业保险保费增长较为平稳,而河南省农业保险保费收入则出现了明显的波动和反复,如2009年河南农业保险保费收入达到5.30亿元,2010年下降为1.79亿元,2013年增长到15.47亿元,2015年达到17.4亿元。

虽然取得了显著进步,但在全国范围内河南农业保险的发展水平明显滞后,因为无论从保险深度还是从保险密度衡量,河南农业保险发展水平均落后于全国平均水平。2008-2015年,河南省农业保险的保险深度远低于全国平均水平,农业保险密度也相差悬殊,2015年河南省农业保险密度仅为30.53元/人,全国平均水平则为62.13元/人。这与河南作为一个农业大省的地位是不相称的,充分说明了河南农业保险的总体发展水平不高。

(三)农业保险日益受到政府重视,农业保险机构建设获得突破

2007年,河南省人民政府通过了《河南省政策性农业保险试点方案》,由此开始了河南省农业保险发展的新篇章。2008年,中央将河南省列入国家政策性农业保险的试点省份,河南农业保险获得了来自中央财政的大力支持。在上述二个里程碑事件的推动下,河南农业保险获得了快速发展。2010年, 河南省首次制定了《农业保险工作方案》,对政策性农业保险的保险品种、范围、责任、金额、费率、保险经营方式、财政补贴方式、风险控制以及组织领导和业务操作等均做出了具体规定。此后,河南省又分别于2012、2013、2015、2016年出台了相应的《农业保险工作方案》。在政策的扶持下,河南农业保险逐渐步入健康发展轨道并获得了快速发展。

河南农业保险机构建设也获得突破。近年来河南省农业保险快速发展,但河南一直没有一家本土的农业保险公司。这导致河南在农业保险产品开发、承保单位的网点建设、服务能力、宣传工作、政策保障等方面均存在明显障碍,严重制约了保险业务的发展。2015年9月8日,河南省首家本土保险法人机构—中原农业保险股份有限公司正式成立,为河南农业保险的深入发展奠定了坚实基础。

二、河南农业保险发展的制约因素

虽然河南农业保险近年来进步明显,但无论是河南作为一个农业大省,还是与农业发展对农业保险的实际需求相比,河南农业保险的发展还依然不足,实践中面临着诸多制约因素。

(一)承保风险集中于自然风险,缺乏对市场风险的保障

从目前河南农业保险的承保责任看,种植业和养殖业的承保责任以自然灾害风险为主。但在市场经济条件下,市场风险尤其是价格变动给生产经营者带来的影响越来越大,随着我国农业市场化改革如目标价格改革的推进,农产品价格波动将成为常态,而生产经营者尤其是农民缺乏应对市场风险的手段。发达国家和我国经济发达地区如北京、上海等地开展的价格保险和收入保险给生产经营者提供了较好的规避市场风险的工具,而河南农业保险缺乏类似的产品。

(二)保险保额过低,难以弥补农业生产成本

目前,和全国一样,河南农业保险按照“低保障、广覆盖”的原则进行,每个保险品种保额按照物化成本(包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜成本等)或其生理价值(购买价格和饲养成本)确定。目前河南省农业保险的每亩最高保额一般不足种植成本的一半,大豆、棉花的每亩种植成本分别为每亩保额的4.26、5.69倍。而此处的种植成本是根据平均成本计算的,土地租金被严重低估了。如果考虑新型农业经营主体如种粮大户、家庭农场等的实际土地租金的话,种植成本会更高。

(三)保费补贴层级繁多,程序繁琐,补贴效率较低,机制不健全

从保费补贴的层级看,河南农业保险保费补贴分为中央财政补贴和地方财政补贴两种方式,其中,中央财政补贴又可分为中央、省、市、县四级或中央、省、省直管县三级补贴,地方财政补贴分别由地方财政(具体由市、县进行补贴)和烟草公司或龙头企业负担。在具体进行农业保费时实行“层层补贴+倒补联动”机制。

在目前补贴方式下,只有在农户和企业以及县市基层财政补贴到位后,省级和中央的补贴方能落实。现实中产粮大县通常都是财政穷县,无力拿出相应的补贴资金,或者为了套取上级资金而采取先垫支资金,等上级资金到位后再撤资的方式,这严重影响了农业保险覆盖面的扩大,因为保险覆盖面越大所需的补贴资金越多,同时也打击了农民的投保积极性。虽然市县两级的补贴比例并不高,县级补贴比例一般在10%左右,能繁母猪的补贴比例稍高,一般地区和省直管县的补贴比例分别为21%和30%,但对于财政资金本就十分紧张的农业大县来说,这也是一笔不小的开支。

(四)保险理赔难,理赔周期长,逆选择和道德风险突出

农业风险往往集中爆发,短时间内需要大量的定损理赔工作,而基层农业保险机构的力量往往较为薄弱。据笔者的调研,目前,河南省县级农业保险机构的工作人员基本10个左右,所以当农业风险发生时,以目前的人员配置很难在短时间内完成定损理赔工作,造成实践中理赔慢、周期长。目前河南的农业风险区划及费率厘定等工作未能开展起来,这造成严重的逆选择和道德风险问题,即农民会将风险较高的地块或畜禽进行承保,在风险发生后,将未承保的资产申请理赔或不采取相应的防灾减灾工作,这会造成保险公司的成本大幅度上升,增加保险公司的风险。

(五)农业保险的风险分散机制未能建立起来

虽然河南农业保险近年来发展迅速,但在农业保险风险分散机制的建立方面一直进展缓慢,河南于2010年正式提出建立将省级财政承担的保费补贴资金直接拨付给省级保险机构的机制,并实行专账管理,逐步滚存,开始建立应对风险的长效机制。但在2016年的河南省农业保险工作方案中关于农业保险的风险控制方面依然强调发挥保险机构风险管控主体的作用,鼓励保险公司通过险种互补,再保险安排以及大灾风险准备金等建立多层的风险分散机制,政府在农业巨灾风险管理中的作用未被提及。虽然在2015年发布的《河南省人民政府关于加快发展现代保险服务业的实施意见》中明确提出加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制,但实践中该机制未能建立起来。

三、新形势下河南农业保险发展及创新路径

在经济进入新常态背景下,河南农业供给侧结构性改革的顺利推进需要农业保险的支持。从目前看,河南农业保险应在如下方面做出改进。

(一)加快推进农业保险的品种创新力度

当前制约河南农业保险发展的关键在于品种较少,因此应加快推进保险品种的创新力度,可考虑从以下方面着手:第一,开发适应新型农业经营主体的保险产品。保险机构应尽快设计出相应的保险产品,比如高保额的保险产品,河南省2015年已经开始试点高保额的保险产品,取得了不错的效果,建议推广。第二,推出有河南本土特色的农业保险产品。根据河南省情,可考虑推出食用菌、苗木花卉、蔬果类保险品种以及羊、肉牛、蛋鸡等的保险品种。第三,重点支持指数保险产品的开发。在防范自然风险方面,玉米天气指数保险在试点的基础上,尽快总结经验并加以推广,待条件成熟时,可考虑推出小麦、水稻、大豆等天气指数保险。以目标价格改革为契机,可考虑推出玉米、小麦等目标价格保险,以防范价格波动等市场风险。

(二)减少补贴层级,简化补贴程序

由中央财政补贴的保险品种尽快取消县级财政补贴,同时适当提高中央、省级财政保费补贴的负担比例。通过简化补贴资金的划拨程序和规范划拨时间达到简化补贴程序的目的,建议取消补贴支付的层层下拨模式,中央和省级补贴可直接划拨给省级保险公司,以节省资金流转时间,提升效率。

(三)充实基层保险机构的力量,增强服务能力,防范和化解逆选择和道德风险

针对农业保险中存在的理赔速度慢、周期长的问题,保险公司可通过充实基层保险机构人员并加强对相关人员业务培训的方式加以解决。在防范逆选择和道德风险方面,应尽快开展风险区划和费率厘定等方面的研究,针对不同风险的区域收取不同的保险费,在条件许可时,推出指数保险防范和化解逆选择和道德风险。

(四)尽快建立农业保险的大灾风险分散机制

借鉴国内外经验,河南省可采取如下措施防范农业大灾风险:第一,尽快建立以财政支持为主的巨灾风险防范机制,可首先由政府出面建立风险准备金以应对大灾风险,还可通过对保险公司给予经营管理费用补贴和享受税收优惠等方式予以支持,最后可通过购买再保险支持保险公司的运营。第二,探索利用资本市场防范化解风险,目前,我国已经开展了“保险+期货”的试点,即保险公司在设计产品时参考期货市场价格,同时在期货市场通过买卖期货合约规避风险。河南省可依托郑州商品交易所开展“保险+期货”产品的开发和试点。

(供稿:中原发展研究院 蔡胜勋)